Democratisation and Governance (Russian)

Демократизация и управление

Государственное строительство в Абхазии и демократизация: особенности и тенденции

Арда Инал-Ипа*

(англ/English [1])

Государственное строительство является сложным политическим процессом, опирающимся на особенности экономического, культурного, демографического положения в  стране. В то же время, само государственное строительство может стать важнейшим механизмом демократизации общества, реформирования системы управления и экономики. Данная статья посвящена определению основных тенденций в процессе государственного строительства Абхазии, обозначению наиболее значимых внешних и внутренних факторов, задающих контекст этих изменений, а также выявлению проблем, стоящих на пути позитивных преобразований.

Особенности развития абхазского государства

Абхазия была уникальной в своем роде автономной республикой, которая долгие годы в условиях авторитарного государства боролась за выход из состава Грузинской ССР и за повышение своего политического статуса в составе Советского Союза. Протестные письма, сидячие забастовки, общественные собрания и митинги – вот неполный перечень незаконных в советское время методов национально-освободительной борьбы, за участие в которых тысячи абхазов расплачивались партийными билетами, несостоявшимися карьерами, а порой и лишением свободы. Тем не менее, в отличие от своих более законопослушных и удачливых собратьев по социалистической родине, после развала СССР у Абхазии не было шанса спокойно и планомерно заняться своим государственным строительством. Когда конфликт с Тбилиси уже не сдерживался центром, начатая госсоветом Грузии война 1992-1993 гг. на годы задержала поступательный процесс формирования демократического государства. Задача трансформационного перехода от социалистического государства к демократическому была перекрыта проблемой выживания нации. В послевоенной ситуации не стоял вопрос о том,  какое именно государство строится. Главное было сохранить народ, выжить, уйти от Грузии и выстоять в войне. Идея независимости – вот, что вдохновляло людей. Надежда на свободное развитие нового государства помогала жителям Абхазии, не покинувшим свою страну, преодолевать послевоенную разруху. Ни у власти, ни у общества не было возможности сосредоточиться на том, каким именно государством должна стать независимая Абхазия, какой должна быть ее идеология, на основе какого национального проекта должно происходить объединение нации. В общих чертах все казалось ясно – строится демократическое, правовое государство, что и было закреплено в Конституции Республики Абхазия. Все были уверены, что скоро придет время серьезно подумать над вопросами государственного строительства, определить национальные интересы и долгосрочные цели страны. Однако, сложное политическое положение и злободневные внутренние проблемы отодвигали решение этих вопросов на второй план.     

Говоря же о самом процессе государственного строительства, следует обратить внимание на тот факт, что формирование независимого абхазского государства осложнялось тем, что происходило одновременно с переходом от командно-административной системы к демократии и рыночной экономике[1]. И весь этот процесс развивался в условиях послевоенного выживания, экономических санкций и при постоянно существовавшей угрозе возобновления военных действий. Неудивительно, что в таких условиях факторы, осложняющие процесс государственного строительства РА составляют довольно внушительный список:

• Последствия грузино-абхазской войны 1992-93 гг. – разрушенная инфраструктура, криминальные вооруженные группы, стихийный захват имущества, оставленного грузинскими беженцами и представителями других этнических групп, незаконная приватизация государственных и коммерческих объектов, психологически травмированное население и т.п.
• Политические и экономические санкции, принятые странами СНГ против Абхазии.
• Неурегулированный конфликт с Грузией. Активная политика Грузии, направленная на подрыв суверенитета Абхазии, результатом которой стала практически полная изоляция Абхазии от прямых контактов со странами Запада и многими международными организациями не только в политической, но и в экономической и других сферах.
• Деятельность грузинских диверсионных отрядов на территории Гальского и других районов Абхазии.
• Наследие советской системы управления. Отсутствие опыта управления в условиях демократии и рыночной экономики.
• Сильная политическая и экономическая зависимость от России, до 2008 г. признававшей территориальную целостность Грузии.
• Нахождение в сфере соперничества между Россией и западными странами за доминирование в геополитически значимом регионе Южного Кавказа.
• Сложная демографическая ситуация, многоэтничность населения, преобладание этнического самосознания над общенациональным.
• Действующие традиционные и неформальные (неправовые) механизмы разрешения конфликтов и установления справедливости, нормы обычного права, осложняющие утверждение принципов правового демократического государства
• Непризнание международным сообществом достижений Абхазии в области демократического строительства – многопартийность, демократические выборы, обеспечивающие мирную смену власти,  активное гражданское общество, независимые СМИ и т.д.
• Игнорирование странами Запада запросов Абхазии на помощь в развитии демократических институтов и государственных структур.

Каков абхазский национальный проект?

К сожалению, в развитии абхазского государства остается немало стихийных и реактивных моментов. Многое из планов государственного строительства Абхазии основано на преодолении или отрицании той политики, которую проводила в отношении Абхазии либо царская Россия, либо социалистическая Грузия. Наибольшее влияние оказал проект «грузинизации» Абхазии, направленный на растворение этнической идентичности абхазов, который реализовывался на протяжении почти целого столетия. Получается, что в современной политике мы часто имеем дело с анти-грузинским, а не с собственным национальным проектом. Это означает, что во многом до сих пор вектор развития независимой Абхазии берет начало от грузинской угрозы, а не задается формированием своей собственной повестки дня, направленной в будущее и основанной на учете и анализе не только проблем прошлого, но и актуальных потребностей и вызовов сегодняшнего дня.

Определить, куда движется процесс государственного строительства Абхазии, какая модель государства реализуется, какой национальный проект актуален сегодня не так просто. Отдельные документы, ориентированные на более или менее долгосрочную перспективу[2], выработанные стратегии развития в той или иной сфере (например, концепция социально-экономического развития Абхазии или предложения по реформированию судебной системы, подготовленные судебным сообществом и направленные в Парламент РА), а также программы политических партий, в целом представляют собой достаточно фрагментированный, порой противоречивый образ строящегося абхазского государства. В данном отношении большое значение имеют Послания президента Парламенту Республики Абхазия. В частности, недавно озвученное Послание президента А.З. Анкваб [2] раскрывает планы правительства практически во всех областях функционирования государства.[3] Тем не менее, при всей важности информации, содержащейся в Посланиях президента Парламенту РА, эти документы не могут компенсировать отсутствие согласованной концепции национального развития с формулированием национальных интересов и приоритетных направлений в долгосрочном  развитии страны. В первую очередь, в силу недостаточной системности или преемственности в содержании этих документов. В чем-то политика действующей власти продолжает линию предшествующей команды, а в каких-то направлениях эти линии существенно расходятся.

Так, например, если относительно международных отношений прослеживается ясная преемственность, то во внутренней политике звучат новые интонации, например, обратило на себя внимание отсутствие в тексте последнего Послания словосочетания «гражданское общество». Что касается политических программ различных партий, то они также не могут заменить общенационального проекта государственного строительства, поскольку отражают часто противоречащие друг другу представления той или иной части общества. Таким образом, можно сказать, что не только единого документа, но и единого  представления о национальном абхазском проекте не существует. Тем не менее, при всех названных теоретических неопределенностях, реальный процесс государственного развития продолжается, принимаются и дорабатываются законы, создаются и укрепляются новые государственные и гражданские институты. В этом процессе некоторые очень важные принципы государственного строительства вырабатывались и корректировались стихийно, в сложном, порой доходящем до внутриполитического кризиса, взаимодействии власти и общества.

Примером может служить формирование института гражданства РА. Так, в 2009 г. парламентское обсуждение поправок к Закону о гражданстве, направленных на снятие ограничений в получении абхазского гражданства  жителями Гальского района, вызвало общественные волнения, в результате которых вопрос был снят. Фактически этот конфликт обнажил существование в обществе взаимоисключающих представлений о том, кто должен быть носителем суверенитета РА. Для того, чтобы избегать подобных кризисов в будущем, необходимо достичь консенсуса относительно таких судьбоносных, краеугольных для национального проекта вопросов, как способы обеспечения национальной безопасности, вопросы этнического и гражданского равенства и принципы формирования нации. Трудно не согласиться с Э. Пшеу, автором опубликованной в 2012 г. статьи «Национальная идея Абхазии: выбор в процессе строительства государства [3]», в которой с сожалением говорится, что:

«…процессы этнической консолидации и интеграции не являются частью большого государственного плана, а проходят как бы параллельно с государственной работой… до сих пор не выработана единая общенациональная концепция развития, которая в полной мере могла бы объединить все проживающие в Абхазии этнические и религиозные группы. Перманентная внешняя угроза может отступить, и в итоге мы можем оказаться в состоянии, когда непонятно – зачем всем нам жить вместе».[4]

Видимо, пришло время, когда острота проблемы этнического самосохранения снизилась, и задача консолидации общества вокруг новой национальной идеи, национального проекта, задающего основные параметры развития государства в будущем, выходит на первый план. Возвращаясь к вышеприведенному примеру с Гальским районом, следует отметить, что, несмотря на то, что четкого ответа на вопрос о принципах строительства нации до сих никто не артикулировал, продолжающийся процесс паспортизации грузинского населения этого приграничного района говорит об актуализации демократических принципов формирования нации.

Абхазская Конституция[5]

Таким образом, несмотря на отсутствие четких ориентиров, процесс развития государства, зависящий от многих объективных и субъективных обстоятельств, не останавливается ни на минуту. Даже если не был создан документ, в котором изложена концепция национального строительства государства, о фактически реализуемой модели можно судить по действующим законам и стратегиям развития в той или иной сфере жизнедеятельности государства. В данном контексте еще большее значение приобретает Конституция РА, в которой заложены основы демократического государства, провозглашением которого в 90-е годы XX столетия увенчалось абхазское национально-освободительное движение. При том, что Конституция РА утверждает основы демократического государства, в ней не могли не отразиться особые моменты, связанные с только что отгремевшей войной и сохраняющейся угрозой возобновления военных действий. Прежде всего, это – доминирование исполнительной власти, этническая обусловленность выдвижения в президенты, средоточие власти в руках президента, зависимое положение судебной власти, отсутствие таких важных составляющих, как статьи о Конституционном Суде и др.. Особенности системы власти, утвержденной в Конституции, проявляются в недостаточной сбалансированности трех ветвей власти, в недостаточности системы сдержек и противовесов и в отсутствии эффективных институтов защиты прав человека. Тем не менее, Конституция и сегодня является основным гарантом утверждения демократических основ государства. В трудные послевоенные годы неоднократно складывалась такая ситуация, когда предложениям, продиктованным сиюминутными проблемами, уводящим страну от демократического пути развития, противопоставляли именно статьи абхазской Конституции[6].

Сложности процесса демократизации в Абхазии.

Несмотря на существующий в обществе консенсус относительно демократического пути развития государства (во всяком случае, ни одна политическая сила в стране открыто не заявляет об обратном), в последнее время все чаще звучат сомнения и разочарования в демократии, как в том общественном строе, который отвечает современным запросам Абхазии. К сожалению, нередки случаи непонимания существа институтов демократии и демократических механизмов частью населения и некоторыми представителями власти, сохранившими устаревшие представления о функционировании государства, общества и их взаимодействии. Как оказалось, многие готовы были согласиться с фасадными демократическими преобразованиями, в реальности рассчитывая на более эффективный, с их точки зрения, авторитаризм и централизм.

К сожалению, процессы, происходящие в мире, также не всегда способствуют укреплению веры в незыблемость демократических принципов. Все это создает сложности на пути укрепления демократии в  Абхазии и формирует ситуацию, в которой некоторые демократические принципы ставятся под вопрос.

Перечислим ряд характеристик внешнего контекста, которые осложняют процесс утверждения демократии в РА:

• Все больше стран переходят на демократический путь развития, но все чаще демократические процессы приводят к утверждению недемократических сил.
• Процесс укрепления вертикали власти во многих странах.
• Распространение национализма. Националистическая повестка дня в той или иной степени открыто провозглашается многими державами, в том числе такими крупными, как Китай и такими близкими, как Турция. В какой-то степени, это стало характерно и для России.
• Двойные стандарты в ведущих странах демократии (при противоречиях между демократическими принципами и государственными интересами, а также в ситуации политической конкуренции относительно сфер влияния чаще поступаются демократическими принципами).
• Отход от демократических стандартов в связи с террористической угрозой.
• Возрождение социалистических идей в постсоциалистических странах в связи с имущественным расслоением и социальным неравенством.

Перечисленные выше особенности внешнего контекста негативно влияют на общественное мнение в Абхазии относительно демократического строительства. При таких неблагоприятных внешних факторах и при неоднозначном отношении населения к процессу демократизации, имеющиеся достижения Абхазии в формировании достаточно действенных демократических институтов становятся еще более значимыми, тем более, что процесс демократизации проходил в отсутствии международной помощи, которая предоставлялась практически всем посткоммунистическим странам. Это еще раз свидетельствует о последовательности демократического курса в развитии абхазского государства.

Тенденции в процессе государственного строительства Республики Абхазия

Если постараться обобщить современные тенденции в государственном строительстве Абхазии, то нужно было бы назвать следующие процессы и явления – как позитивные:

• Появление в повестке дня государства (в планах Народного Собрания и в послании президента) принятия ряда законов, продвигающих процесс демократизации: Закона об уполномоченном по правам человека, Закона о местного самоуправлении, Закона о Конституционном суде и некоторые другие.
• Достижение консенсуса – от оппозиционных журналистов до президента – о необходимости принятия государственной антикоррупционной программы.

Так и негативные:

• Признаки усиливающейся зависимости от России
  • зависимость от российской экономической помощи, покрывающей львиную долю ежегодных расходов
  • двойное российско-абхазское гражданство подавляющего большинства граждан РА
  • осуществление совместной охраны границ
  • расположение военных российских баз на территории Абхазии
  • ограниченность в реализации самостоятельной внешней политики
  • синхронизация абхазской правовой системы с российской
  • минимальная доля экономических связей с другими странами
• Укрепление вертикали власти, частичный возврат к старым схемам административного управления.
• Появление отдельных признаков этнократии. Снижение представительства этнических меньшинств во властных органах.
• Шаги, ведущие к самоизоляции – введение внутренних правил, ограничивающих контакты с международными организациями и зарубежными дипломатами.
• Проявление непримиримых позиций у различных политических групп по поводу гражданского статуса жителей Гальского района, закона о государственном языке и некоторым другим вопросам, что говорит об отсутствии консенсуса относительно характера государства, которое строим.
• Торможение развития рыночной экономики. Отсутствие системы поддержки частного предпринимательства.
• Фрагментация гражданского общества. Маргинализация в общественном дискурсе местных НПО, сотрудничающих с зарубежными организациями.

Рассмотрение перечисленных выше тенденций позволяет выделить ряд противоречий и парадоксов современного этапа развития абхазского государства:

• существующий запрос на модернизацию и тенденция восстанавливать устаревшие, характерные для советского прошлого схемы и механизмы решения экономических и социальных вопросов.
•  увеличение финансовых вливаний из России и одновременное торможение развития рыночной экономики в Абхазии
•  повышение запроса на более активную роль гражданского общества в решении актуальных проблем и недоверие к независимым НПО, ведущее к снижению влияния гражданских организаций
• провозглашение актуальности задачи международного признания Абхазии и конкретные шаги

правительства по самоизоляции (ограничение сферы деятельности работающих в Абхазии международных организаций, игнорирование ряда конструктивных инициатив ЕС по деизоляции Абхазии, ограничение доступа в страну зарубежных дипломатов).

Роль гражданского общества

Несмотря на то, что в целом роль гражданского общества в строительстве демократического государства крайне недооценивается абхазским обществом, нам представляется этот фактор одним из определяющих реальное продвижение процесса демократизации. К сожалению, еще многое предстоит сделать для того, чтобы существующие в Абхазии гражданские организации могли эффективно реализовать свои функции – защиту прав и свобод человека и гражданина, формирование норм и ценностей, которые впоследствии закрепляются в законах государства, обеспечение широкого самоуправления во всех сферах общественной жизни, способствовать достижению общегражданского консенсуса по судьбоносным вопросам развития государства и др. Для полноценного функционирования гражданского общества должны сформироваться определенные условия – достаточно высокий уровень развития экономической и политической сфер, социальных отношений, наличие правового государства, которое ограничивает себя по отношению к гражданскому обществу, а с другой стороны – взаимодействует с ним. Понятно, что в Абхазии еще нет необходимых условий, однако история развития национально-освободительного движения в автократическом государстве способствовала появлению определенной критической массы активных граждан, сознающих свою свободу и необходимость политического участия в формировании органов государственной власти, в принятии решений и в контроле за их реализацией. Однако, на современном этапе взаимодействие государства и гражданского общества трудно назвать эффективным взаимодополнением. Еще только предстоит обеспечить партнерские отношения власти и гражданского общества, их противоречивое, но действенное единство. Полезным было бы наделение реальными полномочиями общественных советов при местных администрациях, министерствах, учебных заведениях, государственном телевидении и т.п. Более активное включение механизмов гражданского участия и контроля будет способствовать стабильному развитию государства, поскольку своевременная обратная связь позволяют вовремя скорректировать ситуацию. Несмотря на существующие проблемы, для Абхазии не характерно вмешательство государства в деятельность гражданского общества, нет и избыточной регламентации деятельности гражданских организаций, что имеет место, например, в России. Деятельность НПО и других субъектов гражданского общества осуществляется в установленных законом правовых рамках. К сожалению, в Абхазии сложилась такая структура общества, когда политические партии не всегда осознают себя частью гражданского общества, не устанавливают партнерские отношения с другими структурами гражданского общества, сосредоточив свои усилия на обеспечении продвижения политического влияния определенной группы. Это значительно обедняет жизнь гражданского общества и снижает эффективность воздействия на власть и на государство в целом. В связи с этим развитие многопартийной системы, формирование полноценных политических партий, основанных не столько на групповых интересах, сколько объединяющих людей со схожими ценностями, является одной из приоритетных задач, обеспечивающих позитивное развитие политической системы в предстоящее десятилетие.

Заключение

Если целью абхазского общества является построение современного эффективного демократического государства, то предстоит большая работа по совершенствованию всей правовой системы. Реализацию этой задачи, на наш взгляд, необходимо начинать с широких дискуссий среди всех слоев абхазского общества, чтобы способствовать выработке на основе консенсуса конструктивных решений по преодолению следующих наиболее серьезных проблем:

• Недостаточно сбалансированная система сдержек и противовесов, преобладание исполнительной ветви власти над законодательной. 
• Неэффективность судебной системы, связанная с ее недостаточной самостоятельностью, отсутствием Конституционного суда, отсутствием института несменяемости судей.
• Неэффективность местного самоуправления как следствие излишней централизации власти.
• Недостаточные гарантии сохранения и полноценного функционирования абхазского языка и культуры, что затрудняет создание условий для конструктивного реагирования на другие современные угрозы и вызовы.
• Преобладание этнического самосознания над общенациональным. Этническая фрагментация общества.
• Несоблюдение прав человека как следствие коммунистической идеологии, как следствие войны и низкого экономического уровня, как следствие продолжающегося конфликта с Грузией и как проявление национализма в строящемся в этих условиях государства.

Решение задач, связанных с перечисленными выше проблемами потребует нескольких лет интенсивной работы всего общества. Но для того, чтобы прилагаемые усилия были согласованы и эффективны, на наш взгляд, необходимо в первую очередь способствовать процессам интеграции населения Абхазии, стимулируя формирование единой нации при сохранении этнического разнообразия. Только таким образом можно будет достичь всеобщего консенсуса относительно приоритетов развития государства и не опасаться новых вызовов – как внешних, так и внутренних.

Вопросы для дискуссии:

• Какая модель реформирования институтов власти (центральных и местных) отвечает  запросам на большее гражданское и политическое участие и решает задачу повышения эффективности системы управления в Абхазии в целом?
• Какие законодательные инициативы помогут преодолеть наследие советского опыта и влияние актуального конфликта с Грузией и укрепить систему правосудия, которая сможет обеспечить защиту прав всех граждан Абхазии вне зависимости от социального положения или этнического происхождения?
• Какими средствами можно было бы гарантировать сохранение и развитие абхазской культуры и расширение сферы употребления абхазского языка, что исключало бы введение недемократических способов их защиты?
• Каким образом, сохраняя этническое разнообразие, преодолеть этническую фрагментацию общества и способствовать формированию единой нации?