Демократизация и управление
Управление страной и модернизация: опыт и вызовы
Ивлиан Хаиндрава*
(англ/English [1])
Диспозиция
«Революцию роз» в Грузии в ноябре 2003 г. можно считать модернизационным проектом. Три важнейших компонента, необходимых (хотя и недостаточных) для успеха проекта, очевидно присутствовали:
- потребность решительного обновления (лозунги «Грузия – без коррупции», «Грузия – без Шеварднадзе и Абашидзе»), что не следует рассматривать в автоматическом режиме как стремление именно к модернизации, но что указывает на накопленный в обществе «модернизационный потенциал»;
- политическая воля, выкристаллизовавшаяся в интеллектуальном ядре творцов революции – осознание неотложной необходимости модернизации страны, и готовность к проведению глубинных реформ, подчас – априори болезненных для общества;
- ресурсы, с которыми, на первый взгляд, дела обстояли плохо (мизерный государственный бюджет до «Революции роз» из года в год подвергался секвестру), но которые щедро были предоставлены революционным властям Западом, будь то финансово-экономическая, политико-дипломатическая или экспертная помощь и содействие.
Можно также утверждать, что такой комплексной и консолидированной – внутренней и внешней – поддержки, какой пользовался в начале своего президентства Михаил Саакашвили, не получал ни один президент ни одного из постсоветских государств. Так, ведомая им Грузия стала явным лидером на соответствующем пространстве по объему американской помощи на душу населения, а президент США Дж. Буш еще в 2005 г. поспешил окрестить Грузию «маяком демократии». Забегая вперед, следует отметить, что поддержка в режиме карт-бланш со стороны администрации Дж. Буша сослужила, в конечном счете, дурную службу самому Саакашвили, его правительству и стране в целом (с приходом в Белый дом Б. Обамы восторга там поубавилось, а европейская «мягкая сила» вообще скупа на эмоции).
Вверх по лестнице, ведущей вниз
Преимущественно в первый президентский срок М. Саакашвили действительно был предпринят ряд успешных шагов, как то: возвращение Аджарии в единое политическое и социально-экономическое пространство страны, административная реформа и рост эффективности государственных служб, позитивные изменения в фискальной сфере и кратный рост поступлений в госбюджет, действенная борьба с коррупцией на низовом уровне, обуздание бытовой и организованной преступности, осуществление инфраструктурных проектов, а также проектов в сфере туристического бизнеса и др. Однако практически каждое из этих достижений имело и обратную сторону: автономия Аджарии была «урезана» до уровня полномочий поселкового муниципалитета, степень слияния правящей политической силы с государством и уровень политизации бюджетных организаций вызывали ассоциации с «партийно-государственными структурами» советских времен, попрание права частной собственности и элитарная коррупция приняли системный характер, по отношению числа заключенных к численности населения Грузия обзавелась наихудшим показателем в Европе, а процент оправдательных приговоров, выносимых судами, значительно уступал соответствующему показателю времен советского «правосудия», и т.д.
Вопреки авансу, выданному Дж. Бушем, особенно тревожно обстояли дела в области защиты прав и свобод человека, развития демократии, верховенства закона, плюрализма, конкуренции (как в сфере политики, так и в бизнесе). Изменения в конституции в самом начале 2004 г. привели к сосредоточению всей полноты власти в руках президента; на долю парламента осталась функция псевдодемократического фасада, а судебная система стала послушным исполнителем воли власть имущих. Под контролем правительства один за другим оказались все три общенациональных телеканала, служащих источником политической информации для 90% населения страны, - власть обзавелась монополией и в этой важнейшей сфере. На уровне местного самоуправления Единое национальное движение (ЕНД) доминировало точно так же, как и на центральном, а всемогущее, неподконтрольное и неподотчетное, но всё контролирующее (прослушивающее, подсматривающее) МВД обеспечило устойчивость и полную свободу рук вертикали власти. Управление страной осуществлялось не по конституции и законам, а было отдано на усмотрение неформальной группы близкого окружения президента. Неслучайно, что по данным Freedom House демократический рейтинг Грузии в 2003-2012 гг. практически не изменился, она так и «застряла» в перечне стран с «гибридными режимами». Соответственно, происходящее в Грузии было адекватно определено как «авторитарная модернизация» еще в первый президентский срок Саакашвили, хотя от политического вкуса и пристрастий конкретных наблюдателей зависело, какую из составляющих выдвигали они на первый план – модернизацию или авторитаризм.
Тут справедливости ради необходимо отметить, что модернизационный проект в Грузии встретил на пути своего осуществления препятствия и вполне объективного характера. В значительной мере патриархальный уклад общества был отягощен еще и советским наследием, с его несвободой, практикой тотального вмешательства государства в жизнь общества и индивида, иждивенческими настроениями и дефицитом навыков индивидуальной инициативы и ответственности. Культура труда оставалась низкой, а после смуты и разрухи первой половины 90-х годов произошла еще большая деквалификация работников самых различных сфер. Соответственно возросло отставание в области современных технологий, а «интернетизация» населения страны, хоть и имеет тенденцию к росту, до сих пор значительно уступает европейским стандартам. Несостоятельность светской власти привела, в том числе, к такому положению, когда наивысшим рейтингом доверия в обществе стали пользоваться Католикос-патриарх (индивидуально) и Православная церковь Грузии (институционально) – по определению отнюдь не носители модернизационных идей, и далеко не всегда даже лояльные спутники модернизационных процессов. Урбанизация оставалась низкой, с преобладанием сельского населения над городским, и хотя доля последнего увеличивалась, происходило это не на почве просчитанных государственных программ и реформ, а за счет стихийного перемещения в столицу в поисках работы оставшегося не у дел сельского населения. Наконец, непосредственное политико-географическое окружение также не являлось благодатной средой для быстрой и успешной модернизации. Из всех соседей одна лишь Турция, да и то с серьезными оговорками, могла послужить примером модернизации, в то время как внутренние конфликты в Абхазии и Южной Осетии, неуклонно ухудшавшиеся из года в год отношения с Россией ограничивали возможности и оттягивали средства, которые могли бы быть направлены на модернизационные проекты.
Правда, говорить о рачительном расходовании средств со стороны режима Саакашвили нет возможности в любом случае: траты на сомнительные затеи, пропаганду, саморекламу внутри и за пределами страны, показательно-развлекательные мероприятия, услуги западных лоббистов и имиджмейкеров и пр., и пр. зашкаливали по любым оценкам. К этому следует добавить экстенсивный рост военных расходов, достигших в 2008 г. почти четверти всех бюджетных средств и более 8% ВВП; милитаризация не только бюджета, но и общественно-политического климата в стране с особой наглядностью проявились со второй половины 2006 г. Возник явный дисбаланс: спустя несколько лет после «Революции роз» жизнь в Грузии выглядела гораздо лучше извне, чем была на самом деле внутри. Общество, задержавшееся в состоянии эйфории после мирной (хоть и не вполне конституционной) смены власти в конце 2003 г., накапливало протестный заряд. Несоответствие между картинкой на телеэкране и повседневными тяготами, углубляющаяся пропасть между властью и подавляющим большинством населения, удушающее ощущение обмана и несправедливости нашли свой выход к четвертой годовщине Революции роз.
После беспощадного подавления акций протеста в ноябре 2007 г., разгрома частной телекомпании «Имеди» (с последующим подчинением ее ставленникам власти), введения чрезвычайного положения в стране, сфальсифицированных президентских выборов в январе 2008 г. и беспросветных парламентских выборов в мае, «увенчавшихся» августовской войной с Россией, власть Саакашвили перешла в режим самосохранения. Модернизации становилось всё меньше, авторитаризма – больше; удержание власти любой ценой стало, по сути, единственной задачей. По итогам девятилетнего правления Саакашвили–ЕНД Грузия так и не обзавелась ни устойчивой экономикой, ни устойчивой демократией. Уровень безработицы, количество семей, проживающих ниже черты бедности, практически не изменились по сравнению с дореволюционным периодом, а по показателю ВВП на душу населения Грузия уступает Армении, экономика которой на волне мирового финансового кризиса обвалилась в 2009 г. на 14,5%, в то время как Грузии тогда была предоставлена помощь в размере 4,5 млрд. долларов на поствоенную реабилитацию. Экстравагантные, не обоснованные ни политически, ни научно проекты типа превращения страны в региональный финансовый центр или «сингапуризации» Грузии потерпели фиаско. Зависла в воздухе и затея со строительством нового города с полумиллионным населением на болотах причерноморья. Сельское хозяйство находится в глубоком упадке, реальный сектор экономики не подает признаков развития. Кризис власти (в том числе кризис новых идей и подходов) созрел до такого уровня, что исход парламентских выборов 1 октября 2012 г. стал совершенно закономерным. Более того, лишь откровенная политическая и финансовая травля оппозиции, запугивание и прямые репрессии в отношении ее сторонников позволили ЕНД сохранить за собой порядка 40% мест в парламенте. Сюрпризом крах Саакашвили-ЕНД явился только для тех лиц за пределами страны, кто так и не смог (не пожелал) проследить и проанализировать динамику внутренних процессов в Грузии и продолжал взирать широко закрытыми глазами на авторитарного правителя как на «оплот прозападной ориентации» в сложном и важном регионе, «носителя либеральных и демократических ценностей». К счастью, прозрение для представителей Запада, имеющих рычаги влияния на принятие решений в Грузии, наступило ночью с 1 на 2 октября, когда стало ясно, что Саакашвили надо либо признавать итоги выборов, либо вновь объявлять чрезвычайное положение и вводить в Тбилиси танки.
Таким образом, локомотив модернизации под управлением Саакашвили–ЕНД провел страну лишь по части пути, а затем стал очевидно пробуксовывать, пока не остановился вовсе. Проект «модернизация без демократизации» в Грузии исчерпал себя; огромные, не исключено – уникальные возможности использованы нерационально, что оставляет Грузию перед лицом многих старых и новых вызовов как внутренних, так и внешних. В ситуации, когда в силу ряда причин западный потенциал прямой финансовой и экономической помощи стране пошел на спад, внутренние ресурсы приобретают особое значение. Впрочем, сам факт смены власти в конституционном режиме путем выборов воспринимается практически всеми однозначно позитивно, что поддерживает политической интерес к стране и сохраняет за ней шанс продолжать играть видную, возможно даже показательную роль в масштабах региона, да и в формате шестерки стран Восточного партнерства в целом.
Новые реалии
На смену уныло-примитивному, «черно-белому» политическому противостоянию между лагерями «Да здравствует Миша» (с неуклонно шедшей на убыль внутренней составляющей, но все еще значимой внешней) и «Долой Мишу» (с растущей внутренней составляющей, но довольно хилой внешней) в результате парламентских выборов 1 октября пришла более многоцветная палитра интересов. В повестке дня наиболее продвинутой части (гражданского) общества приоритетной является задача демократизации и децентрализации страны с закреплением и развитием имевших место достижений модернизационного проекта. Повестка дня большей части населения сфокусирована на быстром и кардинальном улучшении социально-экономического положения. Реваншистская повестка дня ослабшего и редеющего, но отнюдь не сложившего оружия ЕНД (во главе с «президентом-оппозиционером»), заключается в возвращении во власть настолько скоро, насколько это может удаться. Новая же политическая сила, пришедшая во главу страны, должна не только совместить две первые повестки дня, но и нейтрализовать третью. Впрочем, если первая и вторая повестки будут успешно совмещены, то третья не сможет представлять угрозы.
Задача усложняется тем, что как новое парламентское большинство, так и правительство в Грузии являются коалиционными и формально, и по сути. Это – новизна (гамсахурдиевский «Круглый стол» не в счет, а саакашвилевская предвыборная коалиция 2003 года «Национальное движение – демократический фронт» быстро выродилась в централизованную правящую организацию, не терпящую инакомыслия), несущая в себе как риски, так и позитив. Риск заключается в том, что внутри коалиции «Грузинская мечта» нет идеологического единства, несомненно возникнут вопросы, по которым будут разногласия как в парламенте, так и в правительстве. Именно на них перейдет львиная доля властных полномочий и ответственности по мере развития конституционного процесса в направлении перехода от президентской модели правления к парламентской. На этом фоне заявление лидера Коалиции Б. Иванишвили (являющегося основной осью сплочения внутри Коалиции) о том, что за полтора-два года он наведет полный порядок в стране, выведет ее на магистральный путь успеха и процветания, а сам уйдет из активной политики, выглядит излишне оптимистичным. С другой стороны, сам факт наличия коалиции как таковой значительно уменьшает риск возникновения нового авторитаризма и злоупотребления властью, ибо хотя бы в отношении некоторых ее членов в этом плане существует обоснованная надежда. Да и общество, судя по первым признакам, не собирается вновь задерживаться в состоянии эйфории по поводу избавления от неугодной власти. Наконец, если на руинах ЕНД удастся создать дееспособную партию с внятной идеологией и готовностью к конкуренции в плюралистичной среде, то не видно непреодолимых препятствий для формирования в стране разумного баланса сил в парламенте, с перспективой выхода на политическую конфигурацию европейского типа . Тогда любые следующие выборы станут актом подотчетности властей народу – необходимым условием прогресса и утверждения демократии.
Новые вызовы – дискуссионные вопросы
Таким образом, основной вопрос в связи с новыми внутриполитическими реалиями в Грузии сводится к следующему: насколько Коалиция окажется способной совместить необходимость демократизации с пусть и не ожидаемо (многими) резким, но ощутимым и динамичным улучшением социально-экономических условий жизни в стране? Успех на этом стратегическом направлении, назовем его «модернизация плюс демократизация», в свою очередь непосредственно связан с рядом факторов и условий:
- Проявят ли субъекты Коалиции достаточную политическую зрелость, чтобы общие стратегические цели превалировали над вопросами, по которым ожидаемы разногласия?
- Насколько сильны внутренние самоограничители в политической натуре лидера Коалиции, чтобы он устоял перед искусом действий в обход демократических процедур и в ущерб принципу верховенства закона?
- Насколько усвоило общество уроки «Революции роз», чтобы противостоять любым поползновениям авторитаризма в их зачаточном состоянии, а не после того, как он пустит глубокие корни?
- Окажется ли население страны способным перестроиться с волны ожидания манны небесной из рук миллиардера-мецената-благотворителя на упорный повседневный труд, причем не обязательно по полученным в советское время специальностям?
- Насколько готовы избиратели на местах взять в свои руки самоуправление, т.е. начать самим решать вопросы, в которых они разбираются лучше, чем центральные власти?
- Насколько готовы западные партнеры и союзники Грузии осмыслить уроки «Революции роз» и продолжить поддержку страны на основе ими же декларированных подходов: «поддерживаем народ, а не лидера» и «больше за большее»?
Эти вопросы, собственно, содержат в себе и рекомендации тем основным акторам, от которых зависит траектория дальнейшего движения Грузии.
*Ивлиан Хаиндрава, Директор программы южнокавказских исследований, Республиканский институт, Тбилиси