Конфликты и oтношения с внешним миром
Грузия в меняющемся мире: внешнеполитические вызовы и приоритеты в среднесрочной перспективе
Арчил Гегешидзе*
(англ/English [1])
Внешняя политика Грузии в ретроспективе: эволюция приоритетов за 1992-2012 гг
Отношения с внешним миром всегда играли важную роль в становлении грузинской государственности. Особо явственно такая связь стала просматриваться после того, как Грузия в качестве независимого государства приступила к определению своего места и роли в регионе и мире в целом. На первых порах внешнеполитическая повестка дня служила, в основном, задаче выживания. Развал всесоюзной хозяйственной системы и последовавшая за ним экономическая разруха, а также вызванная братоубийственными войнами в Абхазии и Южной Осетии политическая нестабильность и ее последствия вынуждали искать сиюминутные решения с целью сохранения целостности страны, с одной стороны, и прокорма стремительно нищающего населения – с другой. Соответственно, целью внешней политики в первой половине 90-х годов прошлого столетия было сдерживание постимперской инерции России, подкрепляющей сецессионные устремления Сухуми и Цхинвали путем использования международных форматов и трибун, и привлечение донорской помощи для решения обостряющихся гуманитарных проблем.
Во второй половине 90-х и начале 2000-х годов внешнеполитические акценты на углубление отношений с международными организациями (ООН, ОБСЕ, ЕС, ВБ, МВФ и пр.) и ведущими странами Запада в конце концов привели к тому, что Грузия сделала стратегический выбор, сформировавшись на стыке столетий в качестве самого прозападного государства в СНГ. Невзирая на то, что страна продолжала оставаться объектом гуманитарной помощи и политической поддержки со стороны международного сообщества в процессе решения последствий конфликтов, начался процесс свертывания российского военного присутствия в виде отстранения российских пограничников от охраны государственной границы и закрытия военных баз РФ на ее территории. Немаловажно, что в этот же период, в тесной координации с соседними Азербайджаном и Турцией, началось строительство трансрегионального энергетического коридора, и первый нефтепровод в обход России был пущен в эксплуатацию. Начали строиться и другие, более крупные трубопроводные системы. Грузия стала членом Совета Европы и Всемирной торговой организации, заключила договор о партнерстве и сотрудничестве с ЕС, американские военные инструкторы начали обучать грузинских офицеров и солдат, а вскоре правительство страны официально заявило о желании стать членом НАТО. Таким образом, во внешнеполитической повестке дня постепенно стали появляться новые задачи поиска стратегической ниши и утверждения в ней.
Вместе с тем, системные проблемы в управлении страной, обуславливающие необратимые стагнационные процессы в социально-экономической сфере, привели к революционной смене власти в 2003 году. При этом, однако, смены внешнеполитического курса не произошло. Новое правительство осталось верным избранным ориентирам и, взявшись за амбициозную задачу быстрого преобразования страны, с удвоенным энтузиазмом приступило к реализации внешнеполитического курса. Грузия еще быстрее начала сближаться с НАТО, параллельно углубляя сотрудничество с США и другими государствами в области безопасности. Одновременно в стране начали проводиться реформы по модернизации сферы управления и отдельных государственных институтов. При этом власти уделяли растущее внимание рекламированию своих успехов на этом поприще и поддержке привлечению инвестиций в экономику страны, что также стало одним из приоритетов внешней политики. Задачи развития стали выходить на передний план. Однако отсутствие учета преобразования «российского фактора» и неготовности западного сообщества адекватно реагировать на возможные действия Кремля на постсоветском пространстве обусловили ошибочность приоритетизации стратегических задач и темпов их достижения, что привело к войне с Россией. Роковые события 2008 года, в свою очередь, внесли коррективы в отношения с внешним миром. С одной стороны, предельно обострились отношения с Россией в силу признания ею независимости Абхазии и Южной Осетии и фактической оккупации этих территорий, а с другой – препятствование расширению процесса признания независимости отколовшихся регионов Грузии стало едва ли ни самым приоритетным вопросом на международной арене. В итоге вопрос сохранения целостности страны вновь возглавил список внешнеполитических приоритетов, хотя на интеграцию в евроатлатическое пространство направлялось не меньше политических и дипломатических ресурсов.
Новые реалии, ожидаемые вызовы
Парламентские выборы 2012 года привели к власти новую правящую элиту, которая, вопреки изначальному скепсису со стороны части международного сообщества, сохраняет верность стратегическому выбору Грузии. Более того, ставится задача вывести Грузию на качественно иной уровень демократического развития, заслуженно закрепив за ней место в лелеемой европейской семье. Соответственно формируются и внешнеполитические цели и ориентиры. Однако очередная смена власти, которая формально произошла в результате указанных выборов, на этом не завершилась. Она продолжается на сложном фоне и, наталкиваясь на политические и правовые барьеры, начинает буксовать. Так, внутри Грузии имевшие место в прошлые годы «эксперименты» с конституцией создали предпосылки для весьма необычной политической ситуации сразу после выборов. Несмотря на действительно значительный факт признания поражения правящей партией и обещание со стороны президента беспрепятственно передать власть победившей коалиции, сосуществование до следующих президентских выборов двух политических сил по инерции все еще носит состязательный характер. По прошествии всего лишь двух недель процесс, именуемый «коабитацией», застопорился и, среди прочего, уперся в замену «политически ангажированных» послов в столицах ведущих западных стран. В результате новое правительство лишено значительного инструмента в виде лояльных посольств для продвижения внешнеполитических интересов в важных партнерских странах. В таких условиях новому правительству приходится прилагать дополнительные усилия для того, чтобы избавиться от порочного клейма «российского проекта», которое в процессе предвыборной кампании было навязано бывшим главным конкурентом – «Единым национальным движением» (ЕНД). Во время предвыборной гонки бывшая правящая партия под руководством Президента Грузии в нарушение законности использовала всевозможные государственные ресурсы для демонизации конкурента; можно сказать, что она частично добилась своей цели. В частности, она сумела внушить части политического истэблишмента и многим СМИ на Западе, что «Грузинская мечта» во главе с ее лидером является проросийской политической силой и, придя к власти, обязательно свернет с прозападного курса. В результате новые власти, в отличие от команды Саакашвили в период «революции роз», на заре своей деятельности не пользуются таким же доверием со стороны западных партнеров, что так необходимо начинающему и отчасти неопытному правительству. В условиях отсутствия такого доверия правительство Иванишвили сталкивается, помимо прочего, с явной подозрительностью и даже протестом с их стороны в связи с привлечением к ответственности уличенных в нарушении законности представителей бывших властей. В свою очередь президент и лидеры ЕНД, искусно манипулируя пиар-технологиями, а также пользуясь сохранившимися связами, сумели придать политическую окраску данному процессу, убедив в этом серьезную часть международной общественности. Несмотря на то, что внутри страны мало кто сомневается в целесообразности уголовного преследования бывших чиновников, на международной арене данный вопрос уже стал проблемой, что, в свою очередь, ослабляет позиции правительства Иванишвили, осложняя тем самым перспективу эффективного реагирования на другие вызовы как в краткосрочной, так и среднесрочной перспективе. В ближайший период, в частности, данным обстоятельством могут воспользоваться проблемные партнеры по переговорам. Так, в ответ на предолжение Тбилиси по налаживанию отношений с Россией сначала прозвучало желание «увидеть более конкретные шаги», а потом «признать новые реалии в лице независимой Абхазии и Южной Осетии». Несмотря на то, что впоследствии Москва все же согласилась на начало прямых консультаций без предварительных условий, легкого процесса ожидать не приходится, поскольку декларированные перед первым раундом переговоров «красные линии» в политических позициях сторон ограничивают пространство для их существенного сближения. В свою очередь абхазские и югоосетинские стороны «отреагировали» на инициативы нового госминистра по вопросам конфликтов ужесточением своих позиций, в том числе в рамках Женевских дискуссий. Эти и другие примеры явно свидетельствуют о том, что указанные партнеры предпочитают выждать, дабы выбрать более благоприятный момент, когда власти Грузии предположительно станут более уязвимыми. В данных условиях решающее значение будет иметь то, как будет протекать «коабитация» – завершится ли процесс мирно, или все же сорвется и приведет к политическому кризису? Важное значение будет иметь и то, насколько удастся новым властям достичь первых успехов в выполнении обещаний по восстановлению справедливости и улучшению социально-экономического фона. Успех, без сомнения, укрепит стартовые позиции новых властей на внешнеполитическом поприще, и наоборот.
В среднесрочной перспективе основные вызовы будут связаны с внешними факторами, на появление и/или развитие которых Грузия воздействовать не может. Так, многое определит баланс сил между Западом и Россией и, исходя из этого, качество их взаимоотношений. От этого будет зависеть, насколько сможет Грузия совместить две разновекторные внешнеполитические задачи – институциональную интеграцию в евро-атлантические структуры и нормализацию отношений с Россией. Это – самый серьезный вызов, на который правительству Грузии придется направлять усилия в ближайшие годы.
В этот же период не исключается эскалация событий в регионе. В частности, имеется в виду обострение ситуации вокруг Нагорного Карабаха: возможное возобновление войны между Азербайджаном и Арменией может нанести непоправимый ущерб геоэкономике всего региона, в том числе проходящим через территорию Грузии транзитным системам, хотя вероятность такого развития событий невелика. Далее, неизвестно, как поведет себя в данной ситуации Россия и попытается ли она прибегнуть к агрессивным применительно к национальным интересам Грузии шагам.
Еще одно событие, которое в среднесрочной перспективе может стать вызовом для безопасности Грузии, – это нестабильность в регионе в связи с возможным конфликтом Запада с Ираном. В зависимости от конкретной географии конфликта, а также интерпретации иранскими властями роли Тбилиси в нем, Грузия может подвергаться разного рода угрозам. Поэтому ей придется искать «золотую середину» в этом кризисе, что вполне может оказаться нелегкой задачей. Не исключено также, что Россия, со своей стороны, может воспользоваться создавшейся ситуацией и попытаться получить дивиденды за счет национальных интересов Грузии.
Вероятным вызовом для Грузии может стать также периодический «перелив конфликта» с Северного Кавказа. В данном случае ожидается спонтанное просачивание неформальных военных формирований на территорию Грузии, после которых каждый раз могут возникать различной остроты осложнения в приграничной зоне, а также трения в отношениях с Кремлем.
Относительно устойчивости политики непризнания грузинским властям особо беспокоиться не придется, однако внешнеполитическому ведомству следует оставаться бдительным и проактивным.
Заключение
Новые власти Грузии получили непростое наследство. Грузия, с одной стороны, находится под серьезной политической опекой Западного сообщества, а с другой – кризисные отношения с Россией угрожают безопасности и стабильному развитию страны. Вместе с тем, новые власти стоят перед дилеммой: продолжать привлечение к ответственности бывших чиновников и тем самым ставить под угрозу свою репутацию в глазах западных партнеров, или же прекратить процесс восстановления справедливости, подвергаясь, таким образом, риску потерять симпатии собственного электората. Единственно верный путь решения данной дилеммы – соблюдение буквы и духа верховенства закона, тем более, что требовательность международного сообщества к нынешним властям чрезвычайно высока. Очевидно, что если новым властям удастся справиться с этим, безусловно, неординарным вызовом, то они смогут рассчитывать на большую поддержку партнеров в процессе разрешения других проблем на внешнеполитическом поприще.
Дискуссионные вопросы
Смена власти в результате прошедших парламентских выборов приоткрыла окно возможностей для решения некоторых насущных проблем в отношениях Грузии с миром. Вместе с тем, наличие огромного множества переменных, которые влияют или могут повлиять в будущем на динамику процессов, не позволяет сделать более или менее определенный прогноз. Стало быть, вопросы возникают, а достоверные и однозначные ответы найти трудно. Ниже приводятся дискуссионные вопросы в связи с некоторыми актуальными проблемами, требующими первоочередного внимания как в краткосрочной, так и среднесрочной перспективе. В качестве же ответов приходится ограничиваться выдвижением гипотез относительно динамики событий вокруг предмета обсуждения.
- Как повлияет нынешний характер «коабитации» на перспективу интеграции Грузии в евро-атлантические структуры?
Гипотеза: Создается впечатление, что критика грузинских властей со стороны западных правительств и СМИ по поводу продолжающихся арестов чиновников бывших властей достигает критической точки. В связи с тем, что НАТО, в силу геополитических причин, не готова принять Грузию в свои ряды, создавшийся ажиотаж вокруг событий в стране может послужить дополнительным фактором для «отсрочки» решения. Что касается вопроса подписания Ассоциированного соглашения между Грузией и Евросоюзом, то оно, скорее всего, будет подписано в 2013 году.
- Насколько инициативы/сигналы грузинского правительства явятся достаточным условием для начала нормализации двусторонних отношений с Россией?
Гипотеза: Несмотря на то, что Россия в меньшей степени заинтересована в выводе двусторонних отношений из нынешнего тупика, чем Грузия, ей все же выгодно скрасить фасад этих отношений без ущерба для собственных политических интересов. В этом контексте она пойдет на взаимовыгодные договоренности, тем более, что после смены власти в Грузии ей будет трудно уклоняться от идущих из Тбилиси инициатив и предложений.
- Насколько инициативы/сигналы грузинского правительства явятся достаточным условием для начала прямого диалога с властями Абхазии и Южной Осетии?
Гипотеза: Приход в правительство Грузии людей с либеральными взглядами на конфликты открывает возможности для возобновления прямых контактов между Тбилиси и Сухуми/Цхинвали. Вместе с тем, за необоснованными ожиданиями в Сухуми и Цхинвали, связанными с «односторонними уступками» Тбилиси, может последовать разочарование местных элит и, соответственно, снижение настроя на налаживание двустороннего диалога. Но если нынешнее «окно возможностей» закроется, то в обозримом будущем вряд ли появится лучшая перспектива для налаживания диалога.
- Как отреагирует Россия на реальную перспективу интеграции Грузии (и других государств на постсоветском пространстве) в Европейский Союз?
Гипотеза: В связи с тем, что в создавшейся ситуации России не приходится беспокоиться по поводу вступления Грузии в НАТО, ее не особенно волнует сближение Грузии и других постсоветских стран с Евросоюзом, поскольку жесткость требований для вступления в ЕС отдаляет эту перспективу на неопределенное время. Вместе с тем, процесс сближения может ускориться, особенно после подписания Ассоциированных соглашений с Грузией и Молдовой, и, возможно, Украиной и Арменией. Это, по меньшей мере, поставит под угрозу планы Кремля по созданию Евразийского Союза на базе единого экономического пространства. Как только будет осознана реалистичность такой перспективы, Москва начнет осуществление комплекса мер по ее предотвращению.
*Арчил Гегешидзе, старшим научным сотрудником Грузинского Фонда Стратегических и Международных Исследований