Les défis à relever pour établir la paix et un développement durables dans la région des Grands Lacs sont énormes. Les économies sont dilapidées, la souffrance humaine encore vaste, et la mauvaise gouvernance continue à mettre un frein aux progrès. De par son immensité et ses vastes ressources, la République Démocratique du Congo (RDC) détient une position stratégique dans la région, mais aussi dans toute l’Afrique Centrale et du Sud. C’est pourquoi des ressources financières et humaines importantes ont été investies pour soutenir le processus de transition démocratique de ce pays. En 2004, la RDC a reçu des paiements d’une valeur de 1,1 milliards de $, et s’est classée première de la liste des bénéficiaires de l’aide provenant des États Membres et de l’Union Européenne (UE). Cette somme représentait 62% de l’ensemble de l’aide étrangère au développement dont a bénéficié la RDC cette année-là. Les élections multipartites de 2006 – les premières à se tenir dans le pays depuis 40 ans – ont pour but de contribuer à la légitimation de l’État et la pacification du pays. Cependant, il est évident, que même si les résultats des élections sont acceptés, cela seul ne suffira pas à combattre l’insécurité et établir un système démocratique qui fonctionne.
Elaboré dans le cadre du Partenariat pour la Prévention des Conflits, ce document analyse le contexte dans lequel l’UE utilise ses instruments de relations extérieures pour combattre l’insécurité, promouvoir une gouvernance légitime et efficace, et soutenir la reconstruction, un développement durable, et l’intégration régionale en RDC. Des consultations dans la région et dans l’UE ont permis de dégager des propositions communes sur chaque thème pour que l’UE puisse mieux contribuer à une paix et développement durable en RDC et dans la région.
Le rôle de l’UE en RDC: de la médiation à un engagement sur le long-terme
Alors que les préparatifs pour le second tour des présidentiels se mettent en place, une priorité immédiate pour la communauté internationale sera d’aider le pays à renforcer ses mécanismes de résolution de conflit, certains n’ayant pas été forcément pris en compte dans la nouvelle Constitution.
L’objectif principal de l’UE en RDC est d’aider les Congolais à trouver une voie pacifique à la prospérité. La RDC a toutes les caractéristiques d’un pays fragile. Cependant, ces caractéristiques ne sont pris en compte que partiellement dans la Stratégie de l’UE en Afrique. Dans le plus long terme, toutes les activités de l’UE en RDC devraient observer les quatre principes de base suivants:
- Les questions de sécurité, gouvernance et de développement sont étroitement interconnectées et ne peuvent être traitées les unes sans les autres;
- Une meilleure gouvernance nécessitera d’abord une rupture avec les comportements et valeurs passés. Cela demandera un effort de la part du gouvernement du pays concerné, mais également, quoique d’une toute autre nature, de la part des bailleurs de fonds;
- En raison de la faiblesse du contrat social entre le gouvernement et ses citoyens, il est essentiel que les bailleurs de fonds, et l’UE en particulier, d’établir un juste équilibre entre leurs engagements avec les acteurs étatiques (l’exécutif, le parlement, le système judiciaire et autres institutions ayant un rôle dans la nouvelle constitution) et celui avec les acteurs non étatiques;
- La création d’emplois et d’un travail décent pour tous contribue non seulement directement à la réduction de la pauvreté mais est également la contribution principale que la coopération au développement peut apporter à la construction de la paix.
Combattre l’insécurité
La communauté internationale doit à tout prix continuer à assurer son rôle de maintien de la paix en RDC. Pour assister les troupes des Nations Unies, MONUC, qui sont déployées à l’est du pays, le mandat des troupes de l’UE, EUFOR, devra être renouvelé jusqu’à ce qu’un nouveau gouvernement soit permanemment installé. L’UE envisage de continuer son soutien aux réformes dans le secteur de la sécurité (RSS) à plus long terme. Mais un soutien continu au renforcement des capacités opérationnelles au sein de l’armée et de la police ne suffira pas à assurer un retour à la sécurité. La mission de la Politique Etrangère et de Sécurité Commune (PESC), EUSEC, a déjà fait des progrès remarquables dans son soutien aux réformes administratives pour séparer la chaîne des paiements de la chaîne de commande. Il semble, cependant, que les mécanismes de partage de pouvoir de la période de transition ont rendu le processus de brassage non seulement difficile mais aussi précaire, car les anciens chefs de guerre ont montré une certaine réticence à ne plus avoir le contrôle de leurs groupes armées.
Tout plan de réformes du secteur de la sécurité au Congo devra s’inscrire dans une optique de longterme. En raison des problèmes très sensibles que le secteur de la sécurité soulève concernant la distribution et l’attribution du pouvoir, les réformes de ce secteur sont très politiques par nature. La communauté internationale et l’UE devront mettre l’accent sur le contrôle civil des forces armées, la redevabilité démocratique, et l’implication des communautés. Mais la bonne gouvernance dans le secteur de la sécurité dépendra avant tout d’un changement profond de comportements et d’éthique au sein des institutions militaires et paramilitaires de la RDC. Pour accompagner ce processus, la communauté internationale devra comprendre les rivalités qui divisent les différents corps de combat et de police en leur sein et entre eux. Elle devra aussi travailler en étroite collaboration avec la structure de commande pour établir certains standards et définir clairement une stratégie nationale de sécurité. Cela nécessitera aussi la sensibilisation de la population à leurs propres besoins sécuritaires. L’approbation du prochain gouvernement Congolais sera incontournable pour que la communauté internationale s’implique pleinement dans les RSS. La Commission Européenne et les deux missions PESC, EUSEC et EUPOL, qui sont en train de finaliser leur position commune sur les RSS en RDC, devront ainsi être flexibles dans leurs engagements. Comme cela a déjà été établi dans le secteur de la police, une coordination plus étroite entre les partenaires européens et non-européens sera nécessaire pour éviter que les réformes soient appuyées de façon fragmentée et non coordonnée.
En ce qui concerne l’insécurité posée par les groupes rebelles armés, la communauté internationale a soutenu la médiation, des actions militaires renforcées, et le processus de Désarmement, Démobilisation, Réintégration, et Réinsertion (DDRR). Le problème des groupes rebelles armés étrangers en RDC ne pourra cependant être réglé sans qu’il y ait une véritable coopération entre les pays de la région des Grands Lacs. Les propositions de la Conférence de la Région des Grands Lacs pour un Pacte de Stabilité régional sont cependant très ambitieuses et un soutien à des solutions plus pragmatiques sera nécessaire pour adresser le problème. Celles-ci pourraient inclure des campagnes de sensibilisation auprès des groupes rebelles pour encourager leur retour volontaire, l’implication des autorités locales, et un espace de médiation et de dialogue plus rapproché, comme par exemple la Commission Mixte Tripartite Plus du Burundi, DRC, Rwanda, et l’Ouganda. Un appui renforcé à l’embargo est aussi nécessaire.
Résoudre le problème des milices congolaises devrait être facilité par le fait que leurs excombattants peuvent rejoindre les rangs de l’armée ou réintégrer la société civile. Le désarmement n’est qu’une première étape dans le processus DDRR. Comme indiqué dans le rapport d’International Alert/CPP “soutenir la sécurité et le développement – la contribution de l’UE”, l’objectif du DDR est d’aider les ex-combattants à renoncer aux rôles et postes qui les ont définis pendant le conflit pour s’identifier et être identifié comme membres à part entière des familles et communautés. Le Programme Multi-pays de Démobilisation et de Réintégration (PMDR), que l’UE et les États Membres soutiennent, peut contribuer à un retour à la stabilité dans le pays à court terme. Mais cela devra être accompagné de nouvelles promesses par les bailleurs de fonds de donner à la création d’emplois et de revenus décents la place qui lui est dû dans leurs programmes de réhabilitation post-conflit. Des progrès importants pourraient être réalisés, si le prochain gouvernement s’engage à faire de la réintégration des ex-combattants une partie intégrante d’un processus de réconciliation nationale où les communautés d’accueil seraient impliquées dans leur réinsertion et dans la promotion d’une meilleure gouvernance, notamment en ce qui concerne la lutte contre l’impunité pour les auteurs responsables des pires violations de droits de l’homme.
Soutenir une gouvernance légitime et efficace
La mauvaise gouvernance a été identifiée comme principale cause de la pauvreté en RDC. Mais la mauvaise gouvernance est aussi à l’origine des conflits armés. Des cadres réglementaires et législatifs clairement définis, transparents, et inclusifs ainsi que leur application effective et systématique sont nécessaires pour combattre les principales causes d’instabilité dans la région des Grands Lacs. Pourtant, un soutien continu aux réformes de la loi et de la justice ne sera pas suffisant. Dans un pays où la culture de prédation est profondément ancrée, tous les acteurs étatiques et non-étatiques ont un rôle à jouer dans la promotion d’une meilleure gouvernance. Pour aider, la communauté internationale doit aussi changer la façon dont elle travaille. Alors que l’UE harmonise son approche sur la gouvernance dans le cadre de son Consensus sur le Développement, il faudra mettre un accent tout particulier sur les nécessités suivantes:
- Un dialogue régulier, équilibré et véritable avec les institutions de l’État et les acteurs non-étatiques ;
- Un soutien élargi aux processus d’élaboration des lois et de contrôle de l’action gouvernante;
- Des meilleures règles de transparence au niveau de la communauté internationale, que ce soient les bailleurs de fonds ou le secteur privé.
La Commission Européenne a récemment annoncé la constitution d’une tranche incitative de 2,7 milliards d’euros dans le cadre du 10ème Fonds Européen de Développement (FED). L’accès à ces fonds dépendra des “résultats d'un dialogue approfondi conduit par la Commission avec chaque pays sur son plan de gouvernance”. Cependant cette initiative utilisera comme base de discussion un profil de gouvernance élaboré par le personnel de l’UE. L’UE devrait au contraire saisir l’occasion du lancement de son initiative en RDC pour contribuer à un débat au niveau national sur les questions de gouvernance. La société civile, mais aussi les médias et le parlement, pourraient y participer.
En ce qui concerne le renforcement des capacités, la communauté internationale devrait chercher à renforcer les actions de l’action gouvernante tant dans le formel que dans l’informel. Des programmes de renforcement des capacités dans l’exécutif, le législatif et le judicaire ne suffiront pas, car leurs propres malversations et manque de redevabilité ont largement amoindri leur efficacité. Ainsi, la Commission Européenne se doit à tout prix d’allouer la totalité des 15 pourcent du FED aux programmes de renforcement des capacités des acteurs non-étatiques. Les nouveaux instruments thématiques, y compris celui ayant trait aux Droits de l’Homme et à la Démocratie, devront aussi soutenir activement les Organisations Non Gouvernementales (ONGs) locales à travers des appels à proposition. Cela pourrait inclure un soutien aux médias indépendants et professionnels, aux programmes nationaux de dialogue, de plaidoyer, et de suivi de l’action gouvernante, et un soutien aux confédérations d’ONGs reliant l’ouest et l’est du pays. La Commission a récemment lancé un appel d’offre pour un programme de renforcement des capacités de la société civile congolaise de l’ordre de 4,5 millions d’euros.
Le soutien de l’UE aux initiatives pour une gestion transparence et efficace des ressources minières et non-minières de la RDC, telles que Kimberley mais aussi FLEGT, auront aussi besoin de ressources importantes pour renforcer leurs capacités d’implémentation. Il faudra aussi promouvoir une meilleure cohérence des politiques de l’UE. Les sociétés de l’UE ayant des activités dans la région doivent adhérer à des codes de conduite environnementaux et sociaux plus strictes, et un vrai débat doit avoir lieu sur les implications que le secret bancaire et les paradis fiscaux peuvent avoir sur la sécurité dans la région et au niveau mondial.
En ce qui concerne ses propres programmes d’assistance, la Commission Européenne doit de toute urgence respecter ses engagements, alors que la prochaine génération des Documents Stratégie Pays pour le 10ème FED est finalisée au cours de l’hiver 2006/07. Elle doit être plus inclusive et plus transparente dans la façon dont elle travaille, et activement encourager que l’information sur ses programmes soit non seulement accessible au grand public, mais aussi débattu au parlement. Cela aidera à renforcer l’appropriation nationale des programmes de développement.
Soutenir la reconstruction et le développement durable
Les bailleurs de fonds reconnaissent qu’un dividende de paix doit être ressentie rapidement afin d’aider les pays à émerger avec succès d’un cycle de conflit et de violence. Cependant ce n’est pas tant le niveau mais la forme et l’allocation de l’assistance au développement qui décideront de la contribution de la Commission Européenne et des États Membres à la construction de la paix en RDC dans les prochaines années. Les programmes (i) qui se concentrent sur la construction des institutions, du capital social et de l’infrastructure (ii) qui sont liés à la promotion de la bonne gouvernance au niveau local, régional, et national, (iii) et qui sont axés sur une approche participative à tous les stades du cycle du projet (planification, exécution, suivi, et évaluation) doivent être priorisés. En outre, la communauté internationale doit aussi travailler avec le gouvernement congolais pour mieux prendre en compte les spécificités du pays.
Les acteurs non-étatiques en RDC ont par nécessité rempli le rôle de l’État en devenant prestataires de services publics. Ainsi, les programmes de reconstruction d’après guerre que l’UE et autres bailleurs de fonds financent dans l’est du pays devront chercher à accompagner un processus de transformation à travers lequel les ONG locales redéfiniront leurs rôles et transfèreront leurs expertises aux autorités locales.
La RDC, cependant, est un pays riche en ressources économiques – y compris l’eau et les ressources minières – si bien qu’elle ne devrait pas avoir besoin d’aide, étant en réalité un des pays potentiellement le plus riche au monde. Ce dont le pays a besoin c’est la capacité et la volonté de transformer ses propres ressources en des revenus disponibles et équitables pour tous. Cela nécessitera d’abord une gestion efficace et transparente des flux monétaires aux niveaux micro, méso, et macro.
En plus de supporter une amélioration dans la gestion des finances publiques, les bailleurs de fonds devront faire pression sur le prochain gouvernement élu pour mener à bien et finaliser le recensement de tous les fonctionnaires le plus tôt possible. Pour que la professionnalisation de l’administration publique donne lieu à une nouvelle culture du service public basé sur le mérite, la qualité des prestations, et le besoin de rendre compte, il pourra alors s’ensuivre une revalorisation des salaires.
L’UE doit aussi travailler avec le prochain gouvernement de la RDC pour donner aux politiques d’emplois la place centrale qui leur ait dû dans la stratégie de réduction de la pauvreté. Les programmes de réhabilitation d’après guerre offrent une opportunité unique de créer des emplois à court terme, à travers la promotion de travaux publics demandant une haute intensité de main d’oeuvre comme dans le transport, l’énergie et l’eau. Malgré la tentation de fournir de l’aide le plus rapidement possible, une planification attentive est nécessaire afin d’éviter de faire appel aux entreprises dotées d’équipement lourd. Il existe de nombreux exemples de réussite, en commençant par le Rwanda, qui montrent que le recours à une technologie à haute intensité de main d’oeuvre locale peut fonctionner.
Enfin, l’élaboration de stratégie de relance qui vise à “formaliser l’économie” devra faire une distinction entre les activités illégitimes mais créatrices d’emplois – comme notamment les activités minières artisanales sur les sites abandonnées des parastatales en faillite – et celles qui sont illégales et contribuent à la faillite de l’économie, et notamment des services publiques – comme notamment la privatisation de la fiscalité.
Promouvoir l’intégration régionale
Dans le cas de la RDC, la Commission Européenne soutient le rétablissement de la Communauté Economique des Pays des Grands Lacs (CEPGL), qui est composée de la RDC, du Rwanda et du Burundi. D’autres ressources importantes pourraient aussi venir des projets régionaux du 10ème FED (même si ces financements iront vers des projets “Afrique Centrale”, la région à laquelle la DRC appartient) and du Fonds fiduciaire européen récemment annoncé dans le cadre du nouveau partenariat pour financer les infrastructures en Afrique. Dans le cas de la RDC, les ressources devront être allouées de manière prudente entre les projets d’intégration nationale et les projets régionaux.
L’intégration régionale est un processus de long terme qui devra être basé sur une approche multidimensionnelle, impliquant la société civile, le secteur privé, les gouvernements et les institutions – pour réussir. Cependant les négociations actuelles des Accords de Partenariat Économique (APEs) n’ont été ni inclusifs ni transparents. Quoique les premiers concernés, les acteurs de la société civile et les associations du secteur privé ont été largement exclus du processus de consultation en RDC. Une fois l’APE signé, les huit pays que forme le groupe Afrique Central, y compris la DRC, devront réciproquer les préférences duty-free qu’ils reçoivent pour leurs produits sur les marchés européens. Cela engendra une perte significative de source de revenus douaniers. En outre, même si les pays de l’Afrique Centrale produisent peu de produits de substitution à l’importation, l’APE pourrait renforcer leur structure de production actuelle, puisque toute activité potentielle en dehors de la gamme des produits sensibles préalablement définis fera face à une concurrence accrue.
Le manque de volonté politique, la nature peu complémentaire des économies dans la région, la présence continue de barrières non tarifaires, ainsi qu’un manque d’infrastructure dans la région, font que le commerce intra-régional en Afrique Central, que l’APE promeut, aura peu de chance d’augmenter. Ainsi, il semble que les APEs offrent des gains incertains sur le long terme, alors que les pertes sur le court terme sont connues. Étant donné l’engagement de l’UE à la paix et au développement en Afrique, une approche plus prudente est donc nécessaire. Les politiques du commerce extérieur et du développement de l’UE devront ainsi être plus coordonnées et cohérentes.
