Nation building (Russian)

Строительство нации

Перспективы национального строительства в Грузии: следующие семь лет

Георгий Тархан-Моурави*

(англ/English)

Введение

Каждое важное политическое событие устраняет некоторые неопределенности, но привносит набор новых. Такова и картина текущей ситуации в Грузии после исторических парламентских выборов 1 октября 2012 года, которые были отмечены редким для большей части постсоветского пространства фактом мирной передачи власти бывшей оппозиции. Это был момент важнейшей политической бифуркации, имеющей решающее значение для национально-государственного строительства в Грузии, что и является основной темой настоящей статьи.

Но что на самом деле означает понятие «национального строительства»? Оно понимается здесь как создание или укрепление государственных институтов, что представляет собой «государственное строительство», но также и как консолидация в «гражданскую» нацию населения, живущего в пределах данного государства – консолидацию в «воображаемое»[1] и интернализированное сообщество с сильной общей идентичностью, общностью основных ценностей, интегрированностью меньшинств, а также сильным чувством принадлежности. Все это необходимо для того, чтобы государство было политически стабильным и устойчивым в долгосрочной перспективе, и тем самым для обеспечения социальной гармонии и устойчивого экономического роста.

Как отмечалось ранее, «постсоветским государствам пришлось столкнуться одновременно и неотложно с решением двух слабо совместимых вызовов: им приходится участвовать в процессе национального и государственного строительства и консолидации новой центральной «национальной» власти, и одновременно реагировать на вызовы, связанные с «субнациональной» этнической или региональной политической мобилизацией, и соответствующими требованиями автономии или отделения».[2]

Однако следующей важной задачей является построение демократического государства, - а это тоже заявленная цель Грузии в деле государственного строительства. Именно приоритезация государственного строительства в ущерб демократизации стала одной из причин поражения правящего Национального движения на последних выборах. Демократическая же основа национально-государственного строительства требует применения ряда инструментов, направленных на изменение взглядов и ценностей (таких, как учебные программы или целенаправленная работа со средствами массовой информации) в дополнение к эффективному законодательству, верховенству права и социальной справедливости. Ни один из этих инструментов не работал правильно и эффективно в прошлом. Теперь же появилась новая надежда, что может быть Грузия, наконец, достигнет успеха в формировании как гражданской нации, так и демократического государства.

Формирование гражданской нации

Задачи на будущее весьма и весьма непросты. Хотя в течение первых лет после революции роз (2004-2006 гг.) государственное строительство в Грузии достигло заметных успехов, превратив слабое государственное образование с плохо функционирующими институтами и массовой коррупцией в гораздо более сильное, централизованное государство с резко сократившейся коррупцией, четырехкратно  возросшей экономикой и восстановленным контролем над большей частью территории Грузии. Тем не менее, эти успехи были достигнуты не без существенных изъянов и перекосов, коренившихся в подавляющем доминировании единственной политической партии и в чрезмерно централизованной системе управления страной. Действительно, в результате указанного политического процесса сформировалась достаточно деформированная система государственной власти – с тотальным доминированием исполнительной, в частности, президентской власти над подчиненными законодательной и судебной ветвями власти, ослабленными органами местного самоуправления, урезанной свободой СМИ, регулярными нарушениями прав человека, подавлением любого сопротивления форсированным и навязанным сверху реформам с помощью репрессий по отношению к оппозиции и внушения повсеместного страха перед властью.

В то же время одной из вечных проблем, преследующих политические процессы в Грузии, являлось отсутствие продуманных долгосрочных планов развития; если же любой такой план существовал хотя бы на бумаге, то он сразу же предавался забвению после его публикации и демонстрации перед международными партнерами и экспертами. Подобная модель бесконечных «потемкинских деревень» вместо реальных изменений отражает тяжелое наследие советского режима, когда многие действия только имитировали некие функций - например, советские выборы с единственным кандидатом на любой «выборной» пост был лишь пародией демократических выборов, а советское правительство или «избранный» парламент являлись лишь показным фасадом, в то время как все важнейшие решения принимались руководством КПСС. В результате – частое изменение планов: сегодня приглашают буров из Южной Африки поднимать сельское хозяйство, а завтра неожиданно начинают строительство нового города Лазика в не слишком удобном для градостроительства месте, посреди болота Черноморского побережья, и к тому же без четкого плана или доказательства необходимости существования такого города; приоритетную ориентацию на туризм заменяют приоритезацией развития сельского хозяйство; а то вдруг принимают (и наспех утверждают) парадоксальное решение о перемещении парламента страны из столицы в домстаточно отдаленный город - Кутаиси... Другой серьезной проблемой являлось отсутствие диалога с населением и гражданским обществом, и даже важные решения, как правило, не обсуждались в консультациях с оппонентами или независимыми экспертами. Отсутствие эффективных механизмов обратной связи в конечном итоге привело к потере чувства реальности среди узкого круга руководства, его все больше заменял волюнтаристский подход к принятию решений, которые привели к катастрофической войне с Россией в августе 2008 года, а в более мягкой версии могли иной раз означать экзотические, но весьма дорогие причуды, описанные выше.

Таким образом, новому правительству, которому выпала доля руководить страной в течение нескольких ближайших лет, предстоит решать все те же старые задачи создания эффективной и справедливой системы управления, но без пренебрежения принципами представительной демократии, верховенства закона и прав человека. Формирование гражданской нации требует много времени и усилий, так как этот процесс разворачивается в условиях слабости демократических навыков и гражданской ответственности, а также в условиях социальной фрагментированности общества и соперничества этно-националистических идеологий и стереотипов, укоренившихся среди различных групп и слоев населения и элит - ведь на протяжении предыдущих веков именно этнический национализм помог народам выжить и сохранить самобытность в условиях российской и затем советской империй. Тем не менее, задачи национального строительства не являются невыполнимыми, и для этого отнюдь не обязательно наличие кризиса, как это описал историк Рональд Сюни: «... национальные идентичности и концептуализации интересов могут быстро меняться в периоды высокого политического динамизма. В Грузии, например, в течение нескольких лет (1989-93 гг.) эксклюзивистская разновидность национализма уступила место более прагматичным инклюзивным идеям нации, что даже создало условия для обсуждения возможной реструктуризации государственности в направлении федерализации. Но для того, чтобы это стало возможным, потребовалось поражение и коллапс государства».[3]

Современные тенденции и вызовы

Результаты парламентских выборов 1 октября 2012 года резко изменили политическую ситуацию в Грузии и, возможно, и общее направление процесса национального строительства. Предвыборная атмосфера изменилась в одночасье, когда отвращение, вызванное правительственной политикой запугивания любого потенциального противника, широко распространенные нарушения прав человека и высокомерное пренебрежение общественным мнением со стороны небольшой группы ключевых лиц, принимающих решения (что ранее вызывало относительно слабую общественную реакцию), после показа по телевидению видеокадров ужасающе жестокого обращения с заключенными в одной из тюрем столицы подняло волну общественного возмущения против властей.

Ныне уже новое руководство намерено начать заново проект национально-государственного строительства, применяя подход, который обещает быть более гуманным и более демократичным. В то же время уже первые шаги нового правительства продемонстрировали некоторые недочеты и недостатки новых властей, и очевидно, что следует ожидать дальнейших ошибок и оплошностей с их стороны, в дополнение к множеству ожидющих решения внутренних и внешних проблем.

Наверное, самый большой вызов для грузинской демократии связан с повторной возможностью доминирования одной политической силы - это связано с серьезным риском снижения политического плюрализма и с ослаблением общественного контроля за действиями правительства, которое в очередной раз может оказаться под контролем узкого круга авторитарных лидеров. Действительно, в настоящее время только две политические силы представлены в парламенте, и если первоначально бывшая правящая партия - Национальное движение - контролировала 65 мест из 150, а остальные были заняты коалицией Грузинская мечта, то вскоре после выборов началась волна дезертирства и сейчас существует реальная возможность того, что со временем правящая коалиция наберет конституционное большинство в 100 мест. Это может привести к дальнейшему сокращению полномочий действующего президента, который и так уже не контролирует большую часть своих конституционных полномочий, а также к беспрепятственному внесению изменений в конституцию, которая уже послужила тактическим оружием в руках предыдущего правительства. На кону стоит не вопрос о том, заслуживает ли президент Саакашвили утраты полномочий (новое руководство уже объявило, что отказывается от идеи импичмента), но риск ослабления системы сдержек и противовесов, ограничивающей революционное рвение победителей, и вероятный роспуск теперь оппозиционной партии. Последняя уже потеряла большую часть первоначальной общественной поддержки, как и еще недавней привлекательности для стремящихся к власти конформистов и оппортунистов, ввиду отсутствия какой-либо последовательной идеологии, партийной программы или системы ценностей, которые могли бы привлечь потенциальных последователей.

Вторая проблема связана с кадровой политикой нового правительства, созданного на основе конгломерата разнородных политических групп, составляющих правящую коалицию. Оказалось, что ни Национальное Движение, ни Грузинская Мечта не были подготовлены к повороту событий в результате выборов. В итоге, новое правительство создавалось в условиях временного пресса, и, по всей видимости, не все министры или другие должностные лица полностью соответствуют своим новым административным обязанностям и ответственности.

Новое правительство, кроме отсутствия опыта и навыков управления у части его представителей, оказалось перед сложнейщим вызовом – ему приходится справляться с реальными трудностями публичной политики и в то же время с задачами оптимизации функционирования учреждений и органов местного самоуправления, которые до сих пор укомплектованы все теми же старыми кадрами. Это особенно очевидно в случае судебной системы, печальной известной своей зависимостью от исполнительной власти, а ведь сейчас срочно требуется пересмотреть множество неправомерных уголовных дел, переполнивших тюрьмы, а также решить задачу замены кадрового состава следователей и ОМОНа, виновных в массовых нарушениях прав человека. Правительство также должно выполнять по крайней мере некоторые из своих щедрых предвыборных обещаний, которые, в свою очередь, могут оказаться популистскими действиями, потенциально вредными для экономики страны и перспектив ее роста. То же самое верно в отношении улучшения отношений с Россией, что вряд ли возможно без радикальной и политически весьма опасной переориентации внешней политики Грузии.

Следует ожидать, что к следующим парламентским выборам, которые состоятся в 2016 году, обнаружится немалая доля общественного разочарования, хотя этого вряд ли будет достаточно для прихода к власти к следующему политическому циклу каких-либо альтернативных политических сил, которым необходимо определенное время для формирования и развития. Проигравшее Национальное Движение, несмотря на его попытки саботировать текущие изменения и остаться консолидированной партией, обладает минимальным шансом на восстановление своей популярности и силы. Поэтому, скорее всего, нынешнее правительство будет по-прежнему отвечать за национальное строительство в течение всех следующих восьми лет, хотя достаточно велика вероятность, что и правящая коалиция расколется на более мелкие фракции. Даже если не будет серьезных внешних угроз безопасности страны, а правительство окажется достаточно дееспособным и сумеет избежать экономического кризиса, то все же остаются описанные выше проблемы национально-государственного строительства и задача построения гражданской нации из множества этнических групп, живущих в Грузии. Также, хотя надежды на скорое урегулирование конфликтов в Южной Осетии и Абхазии нет (это вряд ли возможно в краткосрочной временной перспективе), остается задача улучшения межобщинных отношений и восстановления некоторой степени взаимного доверия.

Публичная политика: дилеммы и альтернативы

Уже сейчас ясно, что в последнее время появился новый набор неопределенностей, которые могут лишь частично проясниться в течение последующих восьми лет. Как это произойдет на деле, зависит от направления развития некоторых общих социальных процессов и изменений в геополитической и геоэкономической среде Грузии, но по-прежнему будет, в основном, зависеть от осуществлямой правительством политики. Почти в каждой области публичной политики есть трудные дилеммы и альтернативы, и некоторые из них стоит рассмотреть более подробно.

Одним из самых больших препятствий на пути развития и процветания Грузии, как бы тавтологически это не звучало, является широко распространенная бедность. В то время как грузинская экономика продемонстрировала значительный рост в течение последнего десятилетия, этот рост принес мало облегчения примерно половине населения страны, остающегося по-прежнему бедным. Прошлое правительство изменило социальную статистику и методику измерения бедности, создав таким образом впечатление сокращения бедности, но это никак не улучшило жизнь сотням тысяч людей, живущих за чертой бедности. Ясно также, что социальная помощь (уже увеличенная почти в два раза новым правительством), оказываемая большому количеству особо уязвимых групп населения, является огромным бременем для бюджета и не является лечением для основного заболевания - безработицы и отсутствия адекватного дохода.

Бедность является особенно тревожным явлением в сельской местности, т.к. здесь она зачастую связанна с катастрофически низкой производительностью сельского хозяйства - при том, что более половины населения занято в сельском хозяйстве, этот сектор экономики производит менее одной десятой ВВП. Увеличение производительности в сельском хозяйстве конечно же возможно при условии привлечения инвестиций, внедрения технологических инноваций, улучшения доступа к рынкам и укрупнения земельных наделов - но что произойдет с теми, кто останется без земли, которая ранее по крайней мере кормила их, и без перспективы найти работу на месте? Конечно, эти люди мигрируют в города, которые в настоящее время неспособны поглотить крупномасштабную миграцию, присоединившись к армии городской бедноты и безработных. Подобная проблема проявилась, когда насильственно перемещенные лица из Абхазии и, особенно, из Южной Осетии (после августа 2008 г.) были расселены в сельских поселениях-гетто без каких-либо перспектив заработать своим трудом средства к существованию, кроме разве незначительный социальной помощи. В результате имеет место челночная миграция через административную границу, позволяющая части ВПЛ работать там на своей земле, или переселение в городскую местность. Очевидно, что ситуация, в которой более половины населения Грузии занимается натуральным сельским хозяйством с пресловутой низкой производительностью, не является устойчивой. Чтобы как-то исправить положение, следует поощрять переключение на несельскохозяйственную деятельность в целях диверсификации местной экономики и сохранения общины, но в то же время страна должна быть готова к массовой миграции из сельских районов в городские поселения, что требует не только решения вопросов надлежащего обеспечения жильем и инфраструктурой, но, в основном, создания и формирования гибкого рынка труда и непрерывной системы профессионального образования, которая поможет мигрантам быстро адаптироваться к новым условиям.

Аналогичная дилемма возникает, когда речь идет о районах с компактно проживающими национальными меньшинствами. Для преодоления бедности крайне важно сделать местную экономику более открытой, что, однако, будет стимулировать миграцию, вынудит представителей меньшинств активней изучать государственный язык и приведет к обострению конкуриренции на местном рынке труда в условиях недостатка профессионального опыта или навыков. Одновременно все это может восприниматься (и часто воспринимается) как угроза сохранению этнической самобытности, традиций и языка, в то время как интеграция здесь обычно приравнивается к ассимиляции. В случае некоторых небольших меньшинств (таких как, например, удины, последние наследники древней культуры Кавказской Албании) угроза ассимиляции вполне реальна, так-как язык частично уже потерял свою функциональность, получение на нем образования зачастую невозможно, а экономическое давление вынуждает молодых людей двигаться в города в поисках работы и средств к существованию, хотя здесь они сильнее отчуждены от собственной культурной традиции. Не слишком улучшает положение и то, что многие малые школ с преподаванием на языках меньшинств были закрыты под предлогом "оптимизации", при этом часто забывается исключительная культурная роль сельских школ. Сосредоточение внимания на интеграции меньшинств разумно с точки зрения политической стабильности, но не менее важна задача оказания малым этносам помощи в сохранении своей самобытности, языка и культуры при одновременном содействии их социальной интеграции в рамках гражданской нации - ведь культурный плюрализм является одним из крупнейших достояний Грузии, наряду с ее населением, богатым культурным наследием и красивой природой.

Не существует какой-либо общей панацеи для этих или любых других проблем, которые которые нужно решать, если есть намерение построить в Грузии здоровую, процветающую и консолидированную гражданскую нацию. Поэтому одна из главных рекомендаций, которая может быть предложена на сегодняшний момент, - это разработка фундаментального долгосрочного плана действий для каждой важной области публичной политики, базирующаяся на тщательном исследовании вопроса и надежных данных, с последующей возможностью дополнительной настройки на основе встроенной системы мониторинга, консультаций с общественностью, а также эффективной обратной связи и механизмов адаптации. Такой подход необходим не только для стимулирования экономического развития, но и для работы с деликатными проблемами межнациональных отношений при сохранении баланса между необходимостью интеграции меньшинств и стремлением помочь им сохранить культурную идентичность. Осторожное планирование особенно необходимо при попытках улучшить межобщинные отношения в случае Абхазии и Южной Осетии, что потребует замены некоторых неадекватных подходов и стратегических документов, подготовленных ранее скорее в качестве инструментов саморекламы, а не в качестве реальных руководств к действию.

Другим важным направлением деятельности является децентрализация полномочий и власти там, где это целесообразно и разумно: в области образования, здравоохранения, предоставления социальных услуг, поддержания и развитие социальной и физической инфраструктуры и так далее. Очевидно, что решение предыдущего правительства об отмене низшего уровня самоуправления было ошибкой, разрушительной для развития гражданской культуры среди населения. Действующие на сегодняшний день территориальное устройство и система управления плохо отражены в Конституции и поэтому малоэффективны. Инициирование широкой общественной дискуссии по предпочтительной системе территориальной организации страны и управления должно предшествовать любым соответствующим решениям, непосредственно влияющим на жизнь людей.

Наконец, следует помнить, что развитие гражданской нации и стабильного демократического общества в современном мире требует не просто наличия сильного государства и экономического благополучия, но и присутствие высокообразованного и динамичного населения, способного легко адаптироваться к глобальным изменениям, а также развития глобализированной, основанной на знании экономики. Имевшей место реформе образования не удалось до сих пор радикально улучшить качество массового образования, и многие международные тесты показали необходимость повышенного внимания к развитию системы образования на всех уровнях, что требует хорошего стратегического планирования и надлежащего финансирования. Если не будут сделаны быстрые шаги в правильном направлении, то нация может потерять в результате деградации ее основной капитал – образованное население и традиция уважительного отношения к образованию и знаниям, множество хороших ученых и инженеров и эффективную систему их воспроизводства. Возможно, что к 2020 году, семь лет спустя, уже будет ясно, какое направление избрал грузинский народ для строительства своего будущего – останется ли целью достижение непосредственной экономической выгоды от продажи имеющихся ресурсов, ведущее в то же время к опустошительной утечке мозгов и анахронизму системы образования, или же главной целью будет выбрано долгосрочное устойчивое развитие на основе инноваций, творчества и знаний.

К сожалению, по поводу всех этих вопросов и проблем зачастую имеются ответы касательно того, «что» должно быть сделано, однако не менее важным остается вопрос «как».

• Как массовая бедность может быть искоренена, когда не хватает ресурсов для инвестирования в производственную деятельность, практически нет промышленного производства и драматически не хватает местных инициатив и инновационных начинаний?
• Как можно полностью интегрировать меньшинства в грузинское общество и мотивировать их участие в этом процессе, и при этом не вызвать их противостояния из-за страха ассимиляции?
• Как продуктивность сельского хозяйства может быть радикально увеличена в отсутствии крупных инвестиций, как земельный рынок может быть активирован и земельные участки укрупнены без массовых трагедий обезземеленных семей, и как освобожденные при этом трудовые ресурсы могут быть задействованы в производственной деятельности?
• Как система образования может быть радикально улучшена, когда нет достаточных средств для существенного увеличения заработной платы учителей, когда ограничено число квалифицированных преподавателей, в то время как выпускников вузов по многих специальностям не могут найти такую работу, где полученные ими знания могут быть использованы должным образом?

Эти и многие другие вопросы из сферы публичной политики нуждаются в спешных, но солидно обоснованных ответах, если страна хочет развиваться в русле обещаний ее лидеров. Это опять-таки означает необходимость больших усилий для оценки насущных проблем, определения приоритетных задач и поиска решений в рамках существующих и будущих ограничений. Без сомнения, это далеко не легкая задача. Однако альтернатива – это политическая и экономическая стагнация, падение качества жизни, продолжающийся исход потерявшего надежду населения, фрагментация и дальнейшее расслоение общества и постепенная политическая радикализация правящих элит.

*Георгий Тархан-Моурави, содиректором Института Общественной Политики в Тбилиси, Грузия

Вы можете ознакомиться с точкой зрения абхазского автора, Нателлы Акаба, председателя 'Ассоциации женщин Абхазии'.