European and US Approaches to the Georgian-Abkhaz Conflict (Russian)

Подходы США и Европы к грузино-абхазскому конфликту

Кетеван Цихелашвили

(англ/English)

Историческая справка

Прошло четыре года с тех пор, как августовский кризис 2008 г. изменил ландшафт конфликта и сделал еще более проблематичными перспективы его разрешения в Грузии. Западное сообщество столкнулось с новыми вызовами и, соответственно, с  необходимостью перенастроить свой подход. Немедленные действия сообщества в ответ на кризис были нацелены на посредничество в прекращении огня и срочное установление мира. Следующий шаг заключался в «переоценке, перенастройке и усилении» позиций, как это было сформулировано в «Докладе Тальявини».¹ Подходы Европейского Союза (ЕС) и Соединённых Штатов Америки (США) основаны на общих разделяемых ими принципах и во многом содержат аналогичные выражения и формулировки. Однако можно заметить некоторые отличия в тональности, подборе выражений и времени высказываний, что объясняется тонкостями политических традиций и исполняемыми на месте ролями. ЕС взял на себя ведущую роль в процессе урегулирования конфликта путем посредничества в достижении Соглашения из шести пунктов от 12 августа 2008 г. под руководством президента Франции, ведения переговоров в Женеве и выделения наблюдателей ЕС.²

США являются участниками Женевских переговоров и продолжают оказывать поддержку в деле укрепления мер доверия и разрешения конфликта, однако с меньшим непосредственным участием на месте. Следует отметить, что подход ЕС имеет свой собственный оттенок в связи с его многослойной институциональной автономией³ и многочисленностью мнений по вопросам внешней политики.

Области, в которых сходятся политика ЕС и США

ЕС и США разделяют одни и те же политические принципы. Это единство хорошо прослеживается на примере различных совместных конфигураций в более широком международном контексте, таких как Организация Североатлантического договора (НАТО), Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе (ОБСЕ) или Организация Объединённых Наций (ООН).

• Непоколебимая поддержка суверенитета, независимости и территориальной целостности Грузии в международно-признанных границах заявлены ЕС и США на всех уровнях, а также другими международными акторами, и подтверждаются различными соответствующими заявлениями, резолюциями и коммюнике.
• Непризнание отколовшихся от Грузии регионов также является непоколебимой политической линией. На Россию обрушилась резкая критика за то, что президент США назвал «безответственным решением»⁴ и призвал к «отмене признания».⁵ Никакие другие страны, за исключением странной пятерки приобретенных Россией союзников (Латиноамериканские Венесуэла и Никарагуа и небольшие Тихоокеанские острова Тувалу, Науру и Вануату), не последовали российскому курсу.
•  «Международный характер» конфликта признан в части его российского измерения.⁶ Действия России и ее присутствие в регионе все в большей степени квалифицируются как «оккупация» грузинских территорий. Администрация США недвусмысленно характеризует ситуацию как «продолжение оккупации»⁷ со стороны Российской Федерации. ЕС, который по традиции более деликатно выбирает выражения, озвучивает термины «оккупация» и «оккупированные территории» устами ряда своих институтов⁸, некоторых стран-членов ЕС и международных организаций (ОБСЕ, НАТО, Совет Европы).
• Как США, так и ЕС призывают Россию соблюдать шесть пунктов соглашения и поддерживают все еще наполовину «оперившуюся» Миссию наблюдателей Евросоюза (МНЕС) в ее стремлении получить доступ к другой стороне административных разделительных линий. Оба эти актора с озабоченностью встретили резкий отказ Сухуми допустить наблюдателей ЕС и жесткую позицию по отношению к нынешнему главе этой Миссии. Аналогичным образом приостановка механизма предотвращения инцидентов и реагирования на них, инициированного во время Женевских переговоров и направленного на существующие вызовы, угрожающие безопасности на месте, добавила озабоченности Западу и выглядит «чрезвычайно тревожной»⁹ для Тбилиси. 
• Еще одним общим знаменателем является приверженность сторон исключительно мирным средствам урегулирования конфликта. Несмотря на то, что 20 раундов Женевских переговоров прошли не без трудностей, на них все же возлагается надежда в плане ключевых политических и гуманитарных измерений урегулирования конфликта, а также вопросов обеспечения безопасности. Одностороннее обязательство Грузии не применять силу¹⁰ привлекло международное внимание. Однако до тех пор, пока аналогичное обязательство не получено от России, уровень озабоченности Запада остается высоким, особенно в свете растущей концентрации военной мощи и усиления присутствия в отколовшихся регионах.
• США, ЕС и широкое международное сообщество¹¹ признают гуманитарные и правовые основы, обеспечивающие право на достойное и безопасное возвращение внутренне перемещенных лиц (ВПЛ) и беженцев, а также на неприятие «принудительных демографических изменений». Следует отметить, что некоторые из резолюций используют более резкие выражения при описании этой ситуации.¹² Если не использовать болезненно воспринимающуюся терминологию, то можно сказать, что «отказ беженцам в праве возврата на места своего проживания» в Абхазии является, возможно, наиболее компрометирующим аспектом сепаратистских заявлений и попыток их «легитимизации» с любой правовой или гуманитарной точки зрения.
• Последнее, но не менее важное – ЕС и США продвигают стратегию вовлечения, продолжая политику непризнания отколовшихся территорий. Интересно, что термин «вовлечение» используется почти всеми заинтересованными сторонами, включая грузин и абхазов. Более того, представляется, что имеется общее понимание необходимости вовлечения, чтобы заниматься гуманитарными и социальными аспектами жизнедеятельности людей в отколовшихся регионах. Однако различные толкования контекста и слишком политизированные базы отсчета зачастую выступают в качестве препятствий  к практическому его применению. 

Стратегии «вовлечения»

Правительство Грузии включило в качестве составной части своей Государственной стратегии взаимодействие с населением по другую сторону административных разделительных линий «для повышения его благосостояния, уменьшения изоляции, защиты личности и региональной безопасности», поощрения контактов между людьми и создания атмосферы доверия.¹³ Эта Стратегия пользуется поддержкой ЕС и США, она выстроена в соответствии с духом и буквой стратегий участия обоих этих западных акторов.

Абхазская сторона также стремится  вовлечь другие стороны, в частности ЕС, в мероприятия, нацеленные непосредственно на Абхазский регион, старается уменьшить то, что обычно называют «изоляцией», а фактически является текущим status quo, когда регион открыт только для России.

ЕС продвигает свою «Стратегию вовлечения без признания»¹⁴, которая включает в себя гуманитарные и стратегические намерения, с основной целю -  улучшить условия жизни людей и укрепить доверие. В то же время ЕС руководствуется своей повесткой мира и безопасности, выражающейся в неприятии «белых пятен или черных дыр на карте ближайшего окружения», и выступает против попыток проведения «новых разделяющих линий в Европе»¹⁵ в ответ на стремление России к усиленному контролю над зоной своих «привилегированных интересов». Выражается также надежда, что путем вовлечения «ЕС сможет открыть эти территории, увеличить зоны влияния и рычаги воздействия, обеспечив альтернативные  перспективы российскому доминированию, и, в конце концов, продвинуться в сторону урегулирования конфликтов».¹⁶

Концепция «Вовлечения без признания» стала частью экспертного дискурса в США и приводится  как единственный реалистичный подход к долгосрочному урегулированию конфликта.¹⁷ Вашингтонская администрация, придерживаясь политики непризнания в качестве основной линии, поддерживает политики вовлечения Грузии и ЕС и дополняет их своим собственным вкладом в проекты гуманитарной помощи (такие как здравоохранение, обучение, безопасная окружающая среда) и в мирное урегулирование конфликта. Действия США на месте, в отличие от действий ЕС, по-прежнему вызывают резкую реакцию неприятия со стороны российских и de facto абхазских властей, главным образом вследствие их традиционного понимания «жесткой» и «мягкой» силы; соответствующие интерпретации роли США и ЕС несколько ограничены или осуществляются другими организациями.

Следует отметить, что стратегии вовлечения обоих акторов направлены на общества и население отколовшихся регионов и проводят четкую границу с de facto властями. С последними имеет место некоторое взаимодействие, например, встречи с представителями ЕС и США во время их посещений отколовшихся регионов или в рамках Женевского процесса. Однако официальная политика остается совершенно ясной и «de facto выборы» остаются непризнанными международным сообществом.    

Несмотря на то, что многие пункты сходятся в концепции вовлечения, разделяемой различными заинтересованными сторонами, общее политическое обрамление и терминология искрят озабоченностями и страхами сторон конфликта. Сухуми «по умолчанию» воздерживается от любых инициатив, предпринимаемых в рамках Грузинской государственной стратегии. Тбилиси рассматривает настойчивое желание Абхазии избежать совместных рамок и взаимодействовать непосредственно с ЕС как попытку ложным образом представить это в качестве шага к «признанию».

Расхождения в подходах

Хотя как ЕС, так и США оказывают поддержку грузинской стратегии вовлечения и проводят свои собственные политики вовлечения, основанные на заявлении о непризнании, существует некоторая внутренняя напряженность между  двумя «столпами» политики, которая становится видимой при ее осуществлении. Поиск гибких решений и обход острых углов – это не простая задача. В этом отношении подходы США и ЕС отличаются по тональности - от четко обозначенных до более осторожных соответственно. Несмотря на полное соответствие местному и международному законодательству, последний отчет ЕС по Европейской политике соседства отмечает, что «продолжающееся применение [Грузинского] «Закона об оккупированных территориях»¹⁸ остается предметом обеспокоенности в отношении эффективности стратегии вовлечения». Однако в этом же отчете ЕС одобрены в качестве конструктивного шага «несколько мероприятий... выполненных в соответствии с Государственной стратегией вовлечения, в частности, относящихся к ряду социальных и гуманитарных аспектов». Тбилиси подтверждает, что имеются данные об успешных мероприятиях в рамках Государственной стратегии и что отсутствуют какие-либо препятствия для международных проектов.¹⁹

Вопрос международных поездок жителей отколовшихся регионов иллюстрирует эту встроенную напряженность. Поскольку грузинские паспорта отвергаются Сухуми, так называемые «Абхазские паспорта» не признаются, а незаконно выданные российские паспорта²⁰ не разрешены в международном сообществе, то как США, так и ЕС приветствовали введение Грузией «laissez-passer» (пропуска), Статус-нейтральных идентификационных карт и Статус-нейтральных проездных документов (SNTD)²¹, хотя и с некоторыми уточняющими отличиями.

ЕС признает Статус-нейтральные документы в качестве «важного шага Грузинской стратегии вовлечения». Однако, с учетом существующих «на сегодняшний день» de facto властей, отмечает: «важно, что они существуют как возможность деизоляции, а не как исключительные средства для перемещения абхазов и осетин, чтобы не создавать препятствий при выполнении инициатив по укреплению доверия и налаживанию диалога».²²

США приветствуют эту инициативу в качестве «решительного шага  к примирению», который «оказывает поддержку мирному и справедливому разрешению конфликта», и, что еще важнее, признают документы SNTD.²³ Примечательно, что на данный момент восемь других государств, в том числе шесть членов ЕС, разрешают использование SNTD.²⁴ При анализе позиции ЕС по этому вопросу следует учитывать тот факт, что внешняя политика и миграционная политика остаются, в основном, в ведении отдельных стран-членов ЕС.

Москва и Сухуми не признают статус-нейтральные документы. Это является частью политической игры, которая удерживает эти и иные мероприятия вовлечения в качестве заложников. Успех любой стратегии вовлечения во многом зависит от искренности гуманитарных интересов и намерений, прагматизма, деполитизации и компромисса, к которому должны стремиться грузины и абхазы во имя интересов населения и получения взаимовыгодных результатов. «Односторонний конструктивизм»²⁵ сулит меньше перспектив. Со стороны ЕС может оказаться необходимой помощь в поисках разумного баланса между поляризованными позициями: если Тбилиси не будет настаивать на том, что недавно выданные SNTD не являются «на сегодняшний день» «единственным средством для перемещения», то разумный шаг со стороны Сухуми заключался бы в том, чтобы не запрещать их использование отдельными лицами и не наказывать за это. Представляется необходимым отбросить нереалистичные ожидания, которые могут оказаться контрпродуктивными для идеи вовлечения: участие Запада не позволит Сухуми получить признание и не позволит Тбилиси добиться разрешения конфликта в краткосрочной перспективе. В противном случае игра может оказаться проигрышной как для грузин, так и для абхазов, и может только устраивать Россию, так как ее подавляющее присутствие и влияние в регионе останутся неизменными. Эффективное сочетание гуманитарных интересов сторон, участие гражданских акторов, бизнес-сообществ и отдельных лиц в деле построения доверия, а также контакты между людьми обещают более радужные перспективы. ЕС реально могло бы сыграть здесь ведущую роль и соответствующим образом конкретизировать свою Стратегию непризнания и вовлечения.

Кетеван Цихелашвили

Вы можете ознакомиться с точкой зрения абхазского автора, Арды Инал-Ипа из Центра гуманитарных программ.