Conflicts and external relations (Russian)

Конфликты и oтношения с внешним миром

Отношения Абхазии с внешним миром

Лиана Кварчелия*

(англ/English)

Нынешнее внешнеполитическое положение Абхазии

В 2013 г. исполнится 20 лет абхазскому государству. Если не углубляться в выявление противоречий международного права, в конституционные рамки и фактические последствия распада СССР для некогда составлявших его союзных и автономных образований (а также в интересы реальной политики в процессе признания новых постсоветских государств), то можно сказать, что наиболее весомым фактором, повлекшим за собой фактическую независимость Абхазии, стала грузино-абхазская война 1992-1993 гг. До 2008 г. абхазская сторона, обосновывая юридический аспект независимости абхазского государства, ссылалась на правовые коллизии, связанные с разными историческими периодами, включая создание и распад СССР. Сегодня начало международной легитимации абхазского государства связано, главным образом, с признанием в 2008 г. независимости Абхазии со стороны Российской Федерации. Последовавшее в течение последующих четырех лет признание со стороны еще пяти государств, обладающих, за исключением, пожалуй, Венесуэлы, весьма скромным удельным весом в международной конъюнктуре, не повлекло за собой широкой внешней легитимации Абхазии, и в этом процессе на сегодняшний день наблюдается определенный застой.

Возникает вопрос, каковы составляющие сложившегося статус-кво, и каковы перспективы  его изменения и расширения международного признания Абхазии.

На сегодняшний день Абхазия существует как бы в двух измерениях. В одном из них Абхазия – де-юре признанное государство и субъект официальных межгосударственных (двусторонних) отношений. У этого измерения есть свои ограничения, поскольку признание Абхазии носит частичный характер – только шесть государств признали независимость республики. Кроме того, только одно государство из этих шести - Россия, будучи влиятельным международным игроком, к тому же является региональной державой, на южных границах которой расположена Абхазия. Россия предоставляет Абхазии гарантии военной безопасности, оказывает большую экономическую помощь и реально влияет на ситуацию как в самой Абхазии, так и в регионе. Западные страны держат Абхазию в режиме неполной изоляции.

В другом измерении Абхазия де-юре не считается суверенным образованием, поскольку признается неотъемлемой частью Грузии, и не рассматривается в качестве субъекта международных отношений. Это измерение не отражает фактического состояния дел, в контексте которого Абхазия реально от Грузии не зависит - Грузия не осуществляет контроля над ее территорией и не участвует в ее управлении, хотя и влияет на международную конъюнктуру в отношении Абхазии.

Статус-кво, в котором сосуществуют эти два измерения после 2008 г., определил более или менее устойчивую ситуацию, которую, несмотря на определенные негативные тенденции, не смогли серьезно обрушить ни информационная война вокруг событий 2008 г., ни формат женевских дискуссий, в котором статус участников низведен до уровня экспертов, ни череда международных резолюций по так называемым «оккупированным территориям».

Однако любое поступательное развитие в регионе, затрагивающее интересы основных игроков и имеющее прямое или косвенное отношение к Абхазии, приводит обозначенные выше две реальности к неизбежному столкновению, и вынуждает стороны искать приемлемые форматы в пределах возможных компромиссов. К примеру, российско-грузинское соглашение 2011 г., подписанное в связи со вступлением России во Всемирную Торговую Организацию, потребовало серьезных уступок со стороны Грузии. Однако вряд ли грузинское руководство пошло бы на эти уступки, если бы не давление главного партнера Грузии – США. Россия также вынуждена была прибегнуть к максимально размытым формулировкам, которые, с одной стороны, не ставили бы прямым образом под сомнение признанный самой же Россией независимый статус Абхазии, а с другой - позволили бы грузинской стороне поставить подпись под столь важным для Москвы документом. Абхазская сторона, скорее всего, не была задействована в консультациях по вопросу, непосредственно касающемуся ее границ, и могла лишь заявить о том, что не допустит на свою территорию международных наблюдателей в рамках российско-грузинского соглашения.

С подобными ситуациями придется иметь дело, если речь пойдет и о других проектах, особенно если они напрямую касаются территории Абхазии. К числу таких вопросов можно отнести, например, идею восстановления южно-кавказского железнодорожного сообщения через территорию Абхазии. Даже если будет преодолено сопротивление Азербайджана в вопросе восстановления железной дороги, соединяющей Россию и Армению, сторонам надо будет найти формулу, удовлетворяющую, в первую очередь, Абхазию, поскольку наиболее уязвимым игроком, в силу частичной признанности и вытекающих из этого обстоятельств, является именно она.

Возможны ли новые отношения с Грузией?

В первые же дни после прихода к власти в Грузии госминистр Паата Закареишвили попытался снять табу на наиболее смелые в сегодняшнем грузинском политическом контексте идеи – двустороннее соглашение с Абхазией о неприменении силы, пересмотр закона об «оккупированных территориях» с целью облегчения прямых контактов Абхазии с Европой, восстановление железнодорожного сообщения через Абхазию, переименование министерства по «реинтеграции» и т.д. Эти идеи далеко не всегда находят понимание и поддержку в других ведомствах нового грузинского правительства, не говоря уже об оппозиции. Конфликты – это тот политический ресурс, который всегда используют во внутриполитической борьбе, загоняя рациональные идеи в прокрустово ложе популизма. Учитывая наличие в Грузии в высокой степени конкурентной политической среды, можно предположить, что грузинским властям будет сложно занять прагматичную позицию в отношении Абхазии без поддержки извне и четких мэссиджей от западных партнеров в адрес грузинской оппозиции. Очевидно и то, что для получения такой поддержки новой команде необходимо преодолеть существующий на сегодняшний день некоторый дефицит доверия со стороны западных партнеров, а на его восполнение потребуется время.

Но самое главное заключается в том, что сама правящая элита Грузии должна сделать четкий выбор, отражающий новые реалии во взаимоотношениях с Абхазией. Поначалу складывалось впечатление, что при всей существующей политической разноголосице внутри правящей коалиции, наиболее либеральное ее крыло склонно расширить понимание «деизоляции» Абхазии, подразумевая под ним не только контакты с Грузией, но и прямые контакты Сухума с западным миром. В этом смысле на смену силовому давлению и поставгустовской имитации «мягкой силы» со стороны Саакашвили пришла, возможно, реальная «мягкая сила» с расчетом на постепенный разворот абхазов в сторону Грузии через снятие барьеров для общения Абхазии с внешним миром. Она же подразумевает максимальную открытость Грузии для граждан Абхазии при сохранении политической цели - реинтеграции.

Однако новые и реанимированные старые идеи, озвученные госминистром Закареишвили, преподносились публике в упаковке тезиса об «оккупированных территориях». Настойчивое упоминание новыми властями термина «оккупированные территории» сначала воспринималось в большей степени как дань «политкорректности» по отношению к грузинскому политическому сообществу. Однако довольно скоро стало ясно, что грузинские «красные линии» не вполне допускают самостоятельное общение Абхазии с внешним миром. Аргументы грузинских властей о том, что реальная безопасность и развитие могут быть обеспечены для Абхазии только через сближение с Грузией, оторваны от реальности, поскольку не отражают восприятия угроз абхазской стороной. Если деизоляция Абхазии будет по-прежнему видеться в Тбилиси только в рамках неизбежного и неуклонного сближения с Грузией, хотя и обновленной, то об идее серьезного открытия Абхазии для внешнего мира (за исключением России) можно будет забыть.

Желание абхазов строить собственное независимое государство не изменяется в зависимости от смены режима в Тбилиси. Можно предположить, что в случае отката новых грузинских властей к старым подходам сохранится нынешний статус-кво. Если тбилисские власти поймут, что расчет на деизоляцию как локомотив для разворота абхазов в сторону Грузии не оправдался, то смогут, по крайней мере, удовлетвориться отсутствием ответственности за принятие решений в отношении сложного конфликта, сосредоточившись вместо этого на вопросах внутреннего развития в Грузии. Если при этом Грузия «закроет глаза» на контакты, в частности Европы с Абхазией, отчасти преодолев собственные эгоистические интересы, то желательным для нее итогом может стать диверсификация экономических и политических контактов Абхазии как способ в некоторой степени сбалансировать присутствие в регионе внешних игроков.

Более реалистичная и нейтральная по отношению к статусу Абхазии позиция и признание Абхазии хотя бы как стороны в конфликте и визави в соглашении о неприменении силы, увеличит вероятность взаимодействия в областях, представляющих взаимный интерес, включая участие Абхазии в региональных и даже двусторонних взаимовыгодных экономических проектах. Допуская возможность определенного взаимодействия в сфере транспортных коммуникаций, в торговле, в области энергетики, следует учесть, что любые решения, которые будет принимать абхазская сторона, будут тщательно соизмеряться с возможными рисками. Нынешний подход, основанный на идее «оккупации», или возможный нейтралитет по отношению к статусу Абхазии, или наиболее предпочтительное для Абхазии признание независимости республики, определили бы соответствующую степень открытости Абхазии к подобного рода взаимодействию. Т.е. с абхазской точки зрения взаимодействие может иметь место лишь в формате, масштабах и на условиях, исключающих угрозу военной и политической безопасности Абхазии. В этом смысле инструментальная ценность экономических рычагов стимулирования Абхазии к компромиссу в отношении собственного политического статуса в пользу Грузии чрезвычайно низка.

Сказанное выше относится и к европейской идее предоставления Абхазии возможности воспользоваться через Грузию плодами готовящегося соглашения между Грузией и ЕС о свободной торговле и о праве на безвизовый въезд на территорию ЕС. В международной среде распространено мнение о том, что торгово-экономическое сотрудничество между Грузией и Абхазией, а также контакты в других сферах могут стать действенным инструментом для примирения двух народов и, в конечном итоге, для восстановления «территориальной целостности» Грузии. Однако идея «реинтеграции» - это именно то, что отталкивает абхазскую сторону и заставляет ее выбирать наиболее очевидный и в какой-то степени упрощенный путь в виде создания заслонов от любых инициатив не только со стороны Грузии, но и ее союзников, вплоть до наметившейся в последнее время тенденции к сокращению международного присутствия в Абхазии в ущерб не столько экономическим интересам, сколько политическим задачам по преодолению международной инерции в отношении Абхазии.

Западные подходы в отношении Абхазии

Отдавая должное наличию нюансов, в некоторой степени отличающих европейский и американский подходы к конфликту, отметим все же их общую основу. Абхазия со своими притязаниями на широкое международное признание воспринимается международным сообществом через призму взаимоотношений Запада и России. Приход к власти коалиции под руководством Бидзины Иванишвили под лозунгом восстановления отношений не только с Абхазией и Южной Осетией, но и с Россией, породил в международной среде, с одной стороны, завышенные ожидания, связанные с перспективами урегулирования конфликта, с другой - некоторые опасения относительно возможности отклонения Грузии от евроатлантического курса. Эти опасения при определенном раскладе могут заставить Запад попытаться отделить вопрос урегулирования территориальных споров от вопроса вступления Грузии в НАТО, что может вылиться, в зависимости от позиции Грузии, как в продолжение политики изоляции и неуклонный дрейф Абхазии под реальный российский протекторат (что более реально), так и в поэтапный, растянутый во времени процесс признания Абхазии на определенных условиях. В этом случае условия будут включать существенное международное присутствие в Абхазии, решение вопроса беженцев (частичное возвращение, компенсация потери собственности, в том числе в обмен на возвращение), демократизацию всех сфер в соответствии с международными стандартами и т.д. Недавнее голосование по вопросу статуса наблюдателя в ООН для Палестины показало, что под процессом признания новых государств черта еще не подведена. И какова бы ни была мотивация Грузии при голосовании в пользу членства Палестины, оно в некоторой степени стало отражением понимания в международной среде неизбежности определенных процессов. В этом смысле ссылки на недопустимость «расчленения» Грузии несостоятельны и в свете того, что сама Грузия образовалась в результате распада СССР, и в свете признания Косово и ряда других государств, и в свете последних событий вокруг Палестины.

В случае Абхазии, однако, в обозримом будущем и США и Европейский Союз, в силу периферийного характера грузино-абхазского вопроса в международной повестке дня, вероятнее всего предпочтут не менять существующий статус-кво, используя его в ближайшие годы в качестве «кнута» в отношениях с Россией и предоставляя Турции возможность играть роль более гибкого игрока в отношениях с Абхазией. Очередным свидетельством подобной гибкости является заключенное в ноябре 2012 г. соглашение между абхазской столицей и турецким городом Сиде о партнерских отношениях и последовавший за ним визит группы турецких предпринимателей и представителей местной администрации одного из турецких городов в столицу Абхазии.

Возможно также, что сама Европа извлечет, наконец, уроки из так и нереализованной попытки «вовлечения без признания» и не просто сформулирует, но и реально приступит к имплементации инициатив по деизоляции Абхазии, не связывая ее исключительно с конфликтом, а видя в ней самостоятельную ценность. Формула «взаимодействие/ вовлечение без признания» при всех положительных изначальных интенциях была скомпрометирована тем, что была перехвачена и фактически законсервирована прежним грузинским руководством. Если уроки будут извлечены и у Европы будет достаточный интерес к региону, то могут появиться новые инициативы, напрямую связывающие Абхазию с европейскими странами. Если же главной целью Европы как близкого соседа будет не стабильность и демократия в регионе, а вытеснение России за счет примирения абхазов и грузин и возвращения Абхазии в лоно Грузии, то будет неизбежным еще более радикальное сокращение и без того символического международного присутствия в Абхазии.

Новый абхазский подход в отношении международных институтов

Упомянутая выше тенденция Абхазии к более жесткому регулированию контактов с западным миром имеет, вероятно, несколько составляющих. С одной стороны, она является ответной мерой и связана с желанием побудить международное сообщество изменить существующие подходы в отношении Абхазии, основанные на признании ее частью Грузии, тем более что после 2008 г. эти подходы ужесточились - это проявилось, например, в потере Абхазией статуса стороны в переговорах. На сегодняшний день план Медведева-Саркози себя исчерпал, и назрела необходимость обсуждения нового формата в рамках Женевских дискуссий.

Кроме того, характер помощи, оказываемой, в частности, Европой, носит ограниченный по масштабу и иногда символический характер. Отсутствуют значимые программы по развитию, акцент делается в большей степени на гуманитарные программы. Идею деизоляции ЕС связывает исключительно с урегулированием конфликта. Все это воспринимается в Абхазии как дискриминационный подход и усугубляет недоверие к западным институтам.

Внедрение Абхазией более формализованных процедур общения с внешним миром вместо предшествовавшего им более гибкого взаимодействия, отдававшего дань политическому аспекту международного присутствия в Абхазии, возможно также означает, что нынешнее руководство больше не видит сотрудничество с международными организациями в качестве способа формирования более благоприятного для государственного строительства в Абхазии международного климата. К сожалению, попытки отдельных западных институтов и организаций начать изменение ситуации в сфере взаимодействия совпали с пиком общей усталости и фрустрации в Абхазии по поводу бездействия ЕС. Однако тот факт, что во властных структурах на данный момент обсуждается введение безвизового режима для въезда иностранных граждан в Абхазию (правда, пока только со стороны российско-абхазской границы), а Президент Абхазии неоднократно предлагал международным представителям подумать о масштабных инвестициях в Абхазию, может свидетельствовать о том, что абхазская сторона все еще находится в поиске приемлемых правил игры.

Кроме того представляется, что новый абхазский подход в определенной степени учитывает тенденции в  России, а также опасения российской стороны в отношении некогда тиражировавшейся идеи «многовекторной» политики Абхазии, которая многими толковалась неверно и преподносилась как отход от союзничества с Россией. На самом деле в силу того, что долгосрочным интересом Абхазии является укрепление суверенитета страны через дальнейшую международную легитимацию, абхазская сторона при прежнем руководстве стремилась к расширению международных контактов при сохранении и углублении партнерства с Россией. Можно сказать, что в связи с вопросом международного присутствия в Абхазии в противоречие вступают, с одной стороны, общий интерес Абхазии и России - развеять миф об «оккупации» Абхазии, что невозможно сделать, если Абхазия будет оставаться в закрытом от Запада режиме, с другой - опасения России о снижении лояльности Абхазии, с третьей – опасение Абхазии подвергнуть риску отношения с единственным союзником, гарантом безопасности и главным донором. Абхазия, кроме того, пытается уравновесить продвижение своих интересов в спорных российско-абхазских вопросах (церковный вопрос, демаркация границы в районе села Аибга, соединение Северного Кавказа с Южным через Кодорское ущелье Абхазии, вопросы собственности и т.д.) несколько демонстративной жесткостью в отношении западных организаций. Однако справедливое требование уважать право абхазов на самоопределение, обращенное к западным институтам, не уравновешено достаточной открытостью и усилиями по преодолению сформировавшейся в отношении Абхазии инерции. Поэтому если новые параметры отношений с международными организациями будут излишне жесткими, то вместо изменения западных подходов мы можем увидеть маргинализацию Абхазии в глазах международных институтов. Абхазскому истэблишменту, до сих пор имевшему репутацию искушенных политиков, важно соблюсти баланс, чтобы не заработать для Абхазии имидж закрытого общества и не вытеснить Абхазию из международного контекста.

Отношения с Россией

Что касается взаимоотношений Абхазии и России, то при юридическом равноправии они фактически являются асимметричными. Асимметричность задается не только разным экономическим и политическим удельным весом сторон, но и безальтернативным характером отношений в условиях отсутствия широкого международного признания. При том, что абхазы болезненно воспринимают любые признаки какого-либо ущемления суверенитета Абхазии, Россия объективно остается более близкой к абхазам в языковом и культурном плане, чем Запад, с которым у Абхазии после развала СССР общение неизменно сводилось к обсуждению вопросов, связанных с грузино-абхазским конфликтом, в котором, к тому же, позиция Запада была изначально предвзятой. В Абхазии (да и в самой Грузии за пределами Тбилиси) не существует такого негативного восприятия России, которое распространено на Западе.

Перспектива потепления российско-грузинских отношений в связи со сменой режима в Грузии почти накануне Олимпиады в Сочи не вызывает таких острых опасений у абхазов, которые существовали до 2008 г., поскольку представляется маловероятным, что российское руководство, претендующее на возвращение России статуса сверхдержавы, отзовет признание Абхазии без существенных имиджевых потерь, в первую очередь, в глазах собственного  электората. Более того, учитывая заинтересованность России в восстановлении железнодорожного сообщения с Арменией или в других возможных проектах в регионе, нельзя исключить, что в качестве поощрения Абхазия может получить признание со стороны одного из партнеров России по СНГ.

В самом абхазском обществе растет осознание того, что для сохранения суверенитета Абхазии необходимо стать дееспособным государством, и что без развития собственной экономики страна рискует превратиться в дотационный регион. В этом смысле актуальным вопросом остается трансформация характера российской помощи и переход от вкладов в инфраструктуру к инвестициям в экономику.

Темы для обсуждения:

• Каковы плюсы и минусы нынешнего внешнеполитического положения Абхазии?
• При каких обстоятельствах можно расширить признание Абхазии за счет стран СНГ?
• Окончательно ли сформирован новый грузинский подход? Будет ли в нем «окно возможностей» для Абхазии?
• Что приобретают Грузия и Абхазия от взаимного признания, и чем они рискуют? Новый абхазский подход к международным структурам: самоизоляция или переформатирование внешних контактов?
• Будущее Женевского процесса: два процесса (грузино-абхазский и грузино-осетинский) вместо одного?
• Можно ли обеспечить  признание со стороны Европейских государств в отрыве от вопроса урегулирования конфликта?
• Что важнее в процессе признания: качество или количество?

*Лиана Кварчелия, Центр гуманитарных программ, Абхазия

Вы можете ознакомиться с точкой зрения грузинских авторов, Арчила Гегешидзе, из Грузинского Фонда Стратегических и Международных Исследований, и Маргариты Ахвледиани, Директора и редактора “GO Group/Eyewithness Studio"